lawbook.org.ua - Библиотека юриста




lawbook.org.ua - Библиотека юриста
March 19th, 2016

Есина, Алла Сергеевна. - Процессуальная компетенция органов дознания системы МВД России: Дис. ... канд. юрид. наук :. - Москва, 2001 212 с. РГБ ОД, 61:02-12/598-7

Posted in:

Министерство внутренних дел Российской федерации МОСКОВСКАЯ АКАДЕМИЯ

На правах рукописи

ЕСИНА АЛЛА СЕРГЕЕВНА

Процессуальная компетенция органов дознания системы МВД России

Специальность 12.00.09 - уголовный процесс, криминалистика и судебная экспертиза, оперативно-розыскная деятельность.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Научный руководитель: кандидат юридических наук, доцент В.К.Бобров

Москва- 2001.

2

Оглавление

Введение 3

ГЛАВА 1. Понятие и характеристика компетенции органов дознания по действующему уголовно-процессуальному законодательству.

§1. Понятие компетенции органов дознания 13

§2. Характеристика компетенции милиции как органа дознания 39

§3. Характеристика компетенции иных органов дознания системы МВД России 68

ГЛАВА 2. Проблемные вопросы компетенции органов дознания.

§ 1. Вопросы правового регулирования компетенции органов дознания по

делам, по которым обязательно предварительное следствие 99

§2. Вопросы правового регулирования компетенции органов дознания при

расследовании преступлений в полном объеме И9

§3. Компетенция органов дознания в части исполнения поручений следователя о производстве следственных и розыскных действий и

оказания помощи в их производстве 141

§ 4. Компетенция органов дознания в части досудебной подготовки материалов в протокольной форме
156

Заключение
174

Список использованной литературы 192

3

Введение Актуальность темы диссертационного
исследования. Период проведения в России судебно-правовой реформы характеризуется активным реформированием российского законодательства, в том числе и уголовно-процессуального.

Значительное обновление нормативного материала существенно затронуло многие институты уголовно-процессуального права, что привело к изменению в науке уголовного процесса отдельных теоретических положений и понятий. На наш взгляд, возникла необходимость в теоретическом переосмыслении и уточнении некоторых научных взглядов по тем или иным вопросам уголовного судопроизводства, изучении новых концепций и идей.

Кроме того, правоприменительная практика органов расследования, складывающаяся в условиях активного законотворческого процесса, требует постоянного изучения, оперативного обобщения и анализа с точки зрения поиска путей совершенствования уголовно- процессуальной деятельности указанных органов.

Сказанное в полной мере относится к институту дознания и проблемам процессуальной деятельности органов дознания.

Следует отметить, что в последние годы наблюдается устойчивая тенденция совершенствования системы органов дознания, характеризующаяся увеличением их количества и расширением пределов их процессуальной компетенции. Есть основания полагать, что данная тенденция сохраниться и впредь, поскольку проект Уголовно-процессуального кодекса РФ1 предполагает наделить статусом органа дознания значительное количество органов исполнительной власти и

‘Имеется в виду проект УПК РФ, прошедший второе чтение депутатами Государственной Думы Российской Федерации.

4

должностных лиц, которые в настоящее время в соответствии со ст. 117 УПК таким статусом не обладают.

При этом, законодатель наделяет все органы дознания равными процессуальными полномочиями. В условиях одновременного функционирования нескольких субъектов уголовного судопроизводства (органов дознания) с равными процессуальными полномочиями особую значимость приобретают вопросы четкого разграничении пределов процессуальной компетенции между ними.

Вторжение одного субъекта расследования в компетенцию другого одинаково недопустимо, так как может привести к нарушению прав участников уголовного дела, к юридической ничтожности доказательств, полученных ненадлежащим субъектом расследования и, в конечном итоге, отрицательно сказаться на всей процессуальной деятельности органов дознания, направленной на решение задач уголовного судопроизводства.

Среди ученых-процессуалистов и практических работников нет единого мнения относительно пределов процессуальной компетенции органов дознания. Вопрос о включении в компетенцию органов дознания, как субъектов уголовного процесса, некоторых видов деятельности, не имеющих процессуального характера, является предметом оживленных дискуссий, как в науке уголовного процесса, так и в правоприменительной практике.

В этой связи, именно сегодня, когда идет интенсивное обсуждение конструкции досудебного производства в России, вопросы законодательного регулирования процессуальной компетенции органов дознания приобретают особую актуальность и представляют определенный научный и практический интерес.

Проблемам процессуальной деятельности органов дознания всегда уделялось большое внимание в науке уголовного процесса. Видные ученые-процессуалисты проводили свои исследования в различных направлениях деятельности указанных органов. В разные годы ими разрабатывались, как

5

общие проблемы института дознания (Н.С.Алексеев, А.Н.Ахпанов, В.П.Божьев, А.И.Бастрыкин, Ю.Н.Белозеров, Н.А.Власова, И.М.Гуткин, С.И.Гирько, А.П.Гуляев, В.Г.Даев, А.М.Донцов, С.П.Ефимичев, В.А.Иванов, И.Ф.Крылов, А.П.Кругликов, В.А.Михайлов,
А.Я.Марков,

Г.М.Мачковский, Л.В.Павлухин, Н.Е.Павлов, А.А.Петуховский, М.С.Строгович, В.М.Савицкий, И.Я.Фойницкий, М.А.Чельцов, А.А.Чувилев, В.Е.Чугунов, В.М.Шимановский, СП. Щерба, Р.Х. Якупов и другие), так и проблемы, касающиеся отдельных видов органов дознания (З.Ф.Коврига, Г.Д.Луковников, Н.Ш.Мингалин, О.В.Мичурина, А.Я Марков, И. А.Попов, М.П.Поляков, А.П.Рыжаков,
Д.В.Осипов,

Э.В.Рейтенбах, А.Б.Сергеев и другие).

Однако не все аспекты процессуальной деятельности органов дознания подвергались научному осмыслению, а отдельные проблемы вообще не рассматривались в ходе научных изысканий. Так, не проводилось самостоятельного комплексного анализа процессуальной деятельности органов дознания системы МВД России, а также не были предметом научных изысканий вопросы правового регулирования пределов их процессуальной компетенции. При этом следует отметить, что по действующему законодательству в системе МВД России статусом органа дознания наделены: милиция, органы Государственного пожарного надзора и командиры воинских формирований Внутренних войск МВД России.

Указанные органы играют всё более существенную роль в решении задач уголовного судопроизводства. Убедительным свидетельством тому служат некоторые статистические данные, характеризующие возрастающий объем их работы. Так, в 1997 году органами дознания системы МВД России было расследовано 565.111 преступлений, в 1998 г. - 636.346 преступлений, в 1999 г. - 708.162, в 2000 году- 740.715.

Организация процессуальной деятельности органов дознания системы МВД России имеет некоторые особенности, обусловленные спецификой

6

ведомства, в котором они функционируют. Эта специфика особым образом влияет и на процесс правового регулирования пределов их процессуальной компетенции, что находит свое отражение в нормативно-правовых актах ведомственного уровня, регламентирующих процессуальную деятельность органов дознания системы МВД.

В правоприменительной практике указанных органов имеет место некоторое несовершенство регулирования пределов процессуальной компетенции между учреждениями и должностными лицами, наделенными статусом органа дознания. Кроме того, активная законотворческая деятельность, сопровождающаяся дополнениями и изменениями нормативно-правовых актов, вносит определенные коррективы в вопросы правового регулирования пределов процессуальной компетенции указанных органов и требует оперативного изучения практики применения новелл уголовно- процессуального закона.

Указанные выше соображения и предопределили выбор темы диссертационного исследования.

Цель и задачи исследования. Основная цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе анализа действующего уголовно-процессуального законодательства, теоретических разработок и опыта, накопленного практикой, с учётом отдельных положений проекта УПК РФ, разработать и научно обосновать рекомендации и предложения, направленные на совершенствование процессуальной деятельности органов дознания системы МВД России и процесса правового регулирования их процессуальной компетенции.

Задачи исследования:

1 .Сформулировать понятие «компетенция органов дознания», раскрыв его содержание через соотношение с понятиями « подследственность», «полномочия», «юрисдикция».

7

  1. Проанализировать уголовно-процессуальную деятельность милиции, органов Государственного пожарного надзора и командиров воинских формирований Внутренних войск МВД России в качестве органов дознания на основе действующего уголовно-процессуального законодательства и положений ведомственных нормативных актов

3.Исследовать проблемные вопросы правового регулирования процессуальной компетенции органов дознания системы МВД России на законодательном и ведомственном уровнях.

4.Исследовать проблемы правоприменительной практики органов дознания системы МВД России при осуществлении ими различных видов уголовно-процессуальной деятельности, входящих в пределы их процессуальной компетенции.

5.Разработать и теоретически обосновать рекомендации по совершенствованию правового регулирования процессуальной деятельности органов дознания системы МВД России.

Объект и предмет исследования. Объектом данного диссертационного исследования является уголовно-процессуальная деятельность органов дознания системы МВД России, действующих в пределах установленной законом компетенции, а также возникающие при этом правоотношения.

Предметом исследования являются нормы уголовно-процессуального законодательства Российской Федерации, ведомственных нормативных актов и положения проекта УПК РФ, регламентирующие процессуальную деятельность органов дознания системы МВД России.

Методология и методика исследования. Методологической основой исследования является диалектико-материалистический метод как общенаучный метод познания. В ходе диссертационного исследования использовались логико-правовой, историко-правовой, статистический методы исследования, а также исследование проводилось путем анкетирования, обобщения и анализа документов, нормативно- правовых

8

актов и статистических данных, полученных в ГИЦ МВД России и в ГУ ООП МВД России.

Теоретической основой работы послужили достижения науки уголовного процесса и соответствующие теоретические разработки ученых-процессуалистов в области уголовного судопроизводства.

Автором использованы положения Конституции Российской Федерации, анализировались положения действующего уголовно- процессуального законодательства, положения проекта УПК РФ, изучены и проанализированы приказы Министра внутренних дел Российской Федерации, регламентирующие процессуальную деятельность органов дознания системы МВД России, а также межведомственные нормативно- правовые акты, указания Генеральной прокуратуры РФ, постановления Конституционного Суда РФ и Пленума Верховного Суда РФ. В ходе исследования были изучены материалы уголовных дел, находящиеся в производстве у сотрудников подразделения дознания милици и

общественной безопасности и подготовленные ими материалы в протокольной форме. По специально разработанной анкете были опрошены сотрудники подразделения дознания милиции общественной безопасности в г. Москве.

Кроме того, в аргументации и разработке отдельных теоретических положений автором использовался более чем десятилетний личный опыт работы в органах предварительного расследования.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что в условиях реформирования уголовно-процессуального законодательства и активного законотворческого процесса ( 1995- 2001гг.) автором исследования одной из первых была предпринята попытка, на монографическом уровне комплексно исследовать проблемы уголовно- процессуальной деятельности органов дознания системы МВД России. На основе изучения научной литературы,
анализа действующего уголовно-процессуального

9

законодательства и изучения правоприменительной практики, складывающейся в условиях проведения в России судебно-правовой реформы, рассмотрены проблемные вопросы процессуальной деятельности органов дознания и состояние правового регулирования процессуальной компетенции указанных субъектов уголовного судопроизводства, функционирующих в системе Министерства внутренних дел России. Сформулировано авторское понятие дефиниции «компетенция органов дознания». В работе сформулирован ряд теоретических выводов и практических предложений, направленных на совершенствование правового регулирования процессуальной компетенции органов дознания системы МВД России, которые ранее не рассматривались в юридической литературе. На защиту вынесены следующие выводы и положения: 1 .«Компетенция органов дознания» - сложное многоаспектное понятие, содержание которого следует раскрывать с учетом элементов его характеризующих, а именно: подследственности, полномочий, юрисдикции. VQ?\ 2.Сформулированное диссертантом понятие «компетенция органов дознания», а также понятие «орган дознания» предлагается рассматривать исключительно как уголовно- процессуальные категории, используемые только в сфере уголовного судопроизводства. В этой связи компетенция органов дознания должна предусматривать только уголовно-процессуальные виды деятельности, а государственные органы и должностные лица, вправе обладать статусом «орган дознания» и, следовательно, именоваться -^ таковыми только при осуществлении уголовно-процессуальных функций.

3.Обосновывается необходимость исключения из процессуальной компетенции органов дознания полномочий по осуществлению оперативно- розыскных мероприятий, в связи с чем предлагается внести соответствующее изменение в ст. 118 УПК .

10

4.Вносится предложение о необходимости разъяснения в уголовно- процессуальном законе понятий «Орган дознания» и « Начальник органа дознания» применительно к органам дознания системы МВД России. / О - #?&-о {

5.Обосновывается необходимость наделить орган дознания в системе органов внутренних дел универсальной компетенцией, предусматривающей полномочия по осуществлению уголовно-процессуальной деятельности данным учреждением в качестве органа дознания по любому преступлению, вне зависимости от его подследственности. В этой связи предлагается дополнить УПК нормой соответствующего содержания.

  1. Вносится предложение о целесообразности издания ведомственного нормативного акта, например, Инструкции по организации производства дознания и иных видов уголовно-процессуальной деятельности всеми органами дознания системы МВД России, в котором бы содержались положения, конкретизирующие осуществление указанными органами уголовно-процессуальных функций с учетом специфики организации и структурного построения данного ведомства. В этом же правовом документе следует дать разъяснения тем понятиям, которые используются законодателем в тексте уголовно-процессуального кодекса и иных нормативных актах при установлении процессуальной компетенции каждого органа дознания.

6.В диссертации обосновывается необходимость дополнения некоторых норм уголовно-процессуального закона, положениями, направленными на совершенствование процессуальной деятельности органов дознания в порядке ст. ст. 119, 120, 414 УПК, а также их деятельности в качестве субъектов исполнения и субъектов направления поручений о производстве следственных и розыскных действий.

Теоретическая и практическая значимость результатов исследования состоит в том, что содержащиеся в диссертации выводы и предложения
могут быть использованы в целях дальнейшего развития

11

института дознания, совершенствования форм досудебного производства и системы органов дознания. Материалы настоящего исследования могут использоваться в учебном процессе высших и средних учебных заведений юридического профиля, а также в учебных заведениях системы МВД России по дисциплине «Уголовный процесс», спецкурсу «Дознание в органах внутренних дел». Практический интерес представляет данное исследование и для практических органов системы МВД России, осуществляющих уголовно-процессуальные функции.

Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения и практические рекомендации диссертационного исследования докладывались на научно-практических конференциях адъюнктов и соискателей, проходивших в Московской академии МВД России (1998-2000г.), на заседаниях кафедры уголовного процесса Московской Академии МВД России. Отдельные результаты исследования использованы в : учебном процессе Московской Академии МВД России при подготовке методических материалов, планов семинарских и практических занятий по дисциплинам «Уголовный процесс», « Дознание в органах внутренних дел»; в методических рекомендациях по организации дознания подразделениям дознания службы милиции общественной безопасности, подготовленные ГУООП МВД России; в практической деятельности Управления по организации дознания ГУВД г. Москвы, а также нашли свое отражение в четырех опубликованных работах.

  1. Некоторые проблемы совершенствования уголовно-процессуальной деятельности милиции общественной безопасности как органа дознания. /Проблемы совершенствования правоохранительной деятельности органов внутренних дел: Межвузовский сборник научных трудов адъюнктов и соискателей: часть 2.-М.: МЮИ МВД России, 1998. С.100- 103.

2.Некоторые проблемы приостановления предварительного расследования органами дознания / Правовые и
криминалистические

12

проблемы раскрытия и расследования преступлений: Труды
Академии Управления МВД России. М. 1998. С.66-70.

  1. Компетенция органов дознания в свете текущего законодательства / Проблемы предварительного следствия и дознания: Сборник научных трудов ВНИИ МВД. М. 1999. С.34-39.
  2. Проблемы процессуального контроля за деятельностью милиции как органа дознания / Контроль и надзор за деятельностью органов внутренних дел - важнейшая гарантия обеспечения прав человека: Материалы международной научно-практической конференции (26-27 октября 1999г). М. Московская академия МВД России. 2000.С. 139- 143.
  3. Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, двух глав (7 параграфов), заключения и списка литературы, использованной при написании работы.

13

Глава 1. Понятие и характеристика компетенции органов дознания по действующему
уголовно-

процессуальному законодательству.

§ 1. Понятие компетенции органов дознания.

Прежде чем рассматривать проблемы компетенции органов дознания, необходимо, на наш взгляд, определиться с тем, что следует понимать под терминами «компетенция», «орган дознания».

Законодатель использует указанные дефиниции во многих нормах уголовно-процессуального закона (ст. ст. 3, 31, 34, 109, 119, 120, 122, 112, 211, 386 и др.), что позволяет рассматривать их в качестве уголовно-процессуальных категорий. Вместе с тем, нигде не дается разъяснения терминов «компетенция», «орган дознания», в связи с чем в науке уголовного процесса ученые вкладывают разные смысловые значения в эти понятия.

Относительно термина «компетенция» следует отметить, что ряд авторов применяют его как равнозначный понятию «полномочия».

Так, П.С.Элькинд определяет компетенцию, как «…совокупность полномочий какого-либо органа или должностного лица в сфере его деятельности при исполнении своих функций».1 СВ. Бородин пишет, что под компетенцией органа дознания, следователя, прокурора и суда понимается совокупность полномочий каждого из этих органов2. Аналогичное толкование термина содержится в словарях, где компетенция

1 Элькивд П.С.. Толкование и применение норм уголовно-процессуального права. М.1967.С.154,

2 Бородин. СВ. Разрешение вопроса о возбуждении уголовного дела. М.1970. С. 12.

14

понимается как «…круг полномочий какого-либо учреждение или лица», «круг чьих-либо полномочий, прав»1.

Мы полагаем, что приведенные суждения имеют право на существование. Вместе с тем, анализ норм УПК, в тексте которых используется термин «компетенция», позволяет сделать вывод о том, что он имеет и свое собственное содержание. Так, в соответствии со ст. 112 УПК при наличии повода и основания к возбуждению уголовного дела прокурор, следователь, орган дознания и судья обязаны возбудить уголовного дело в пределах своей компетенции2. Следовательно, полномочиями по возбуждению уголовного дела обладает каждый из перечисленных субъектов, но пределы компетенции в принятии указанного решения у них различны. Например, возбуждение дел частного обвинения относится к компетенции прокурора (ст. ст. 126, 468 УПК). Возбуждение дел, по которым предварительное следствие не обязательно, относится к компетенции органов дознания (ч. 1 ст. 120 УПК).

Органы дознания, перечисленные в ст. 117 УПК, обладают равными процессуальными полномочиями, установленными в законе (ст. ст. 119, 120 УПК и др.). Вместе с тем, каждый из них действует в пределах собственной, установленной законом компетенции. Например, органы государственного пожарного надзора осуществляют процессуальные полномочия в порядке ст. 119, 120 УПК - по делам о пожарах и о нарушении противопожарных правил; капитаны морских судов те же полномочия осуществляют при условии нахождения в дальнем плавании, органы налоговой полиции -только по делам, отнесенных к их ведению и так далее. В этой связи представляет интерес понятие компетенции органов дознания, данное О.В.Мичуриной,
определяющей ее как «…совокупность установленных

‘Словарь иностранных слов. М, 1964. С.315.; Ожегов СИ, Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М.1996.С.545.

2Выделенный по тексту диссертационного исследования шрифт (курсивом или цветом) обозначен специально мною-А.Е.

15

законом полномочий в сфере уголовно-процессуальной деятельности при исполнении своих функций в пределах, установленных для каждого органа дознания»1.

Мы полагаем, что содержание термина «компетенция» не исчерпывается понятием «полномочия», а имеет своё собственное содержание. В этой связи мы разделяем точку зрения А.Ю.Шумилова, который рассматривает полномочия как часть, элемент компетенции2.

Подводя итог соотношению понятий «компетенция» и «полномочия» мы приходим к выводу о том, что рассматриваемые дефиниции тесно связаны друг с другом, являясь уголовно-процессуальными категориями, которые находятся между собой в соотношении как общее и единичное.

Ряд авторов раскрывают содержание понятия «компетенция» путем соотношения с понятием «подследственность». Однако и здесь позиция ученых на соотношение этих двух дефиниций существенно различается. Некоторые авторы полагают, что обозначенные понятия тождественны.

В.М.Савицкий, характеризуя подследственность следователей прокуратуры, органов внутренних дел и государственной безопасности писал, что подследственность подразделяется на три вида: универсальная компетенция, исключительная компетенция и ограниченная компетенция.3 По существу, автор ставит знак равенства между подследственностью и компетенцией.

Аналогичным образом определяют компетенцию и ряд других ученых4. Так, в частности, Э.В.Рейтенбах пишет: «Орган дознания принимает решение в пределах своей компетенции, то есть с учетом

1 Мичурина О.В. Процессуальные и организационные вопросы осуществления начальником следственных изоляторов и лечебно-трудовых профилакториев функций органа дознания. Дис… к.ю.н. М. 1993. С. 19.

2 Новый закон о милиции: Учебно-практическое пособие /Под ред. А.Ю.Шумилова. М. 1999. С. 47.

3 Савицкий В.М. Очерк теории прокурорского надзора. М. 1975. С. 190.

4 См.: Дознание в органах внутренних дел: Учебное пособие /Под ред. А.А. Чувилева. М. 1986. С. 9-14; Чистякова B.C. Соотношение дознания и предварительного следствия в советском уголовном процессе. М. 1987. С. 22.

16

подследственности»1. А.В. Останин полагает, что «Подследственность - это установленная уголовно-процессуальным законодательством компетенция органов дознания и предварительного следствия по расследованию уголовных дел в зависимости от совокупности признаков преступления, по которому они возбуждены.. .»2.

Однако более распространенной в юридической литературе является позиция тех ученых - процессуалистов, которые проводят различие между понятиями «подследственность» и «компетенция», вкладывая в них самостоятельное содержание. Так, М.С.Строгович под подследственностью понимал « …свойства дела, состоящее в том, что оно относится к ведению того или иного следователя или категории следователей»3.

С точки зрения Л.М.Карнеевой, П.А.Лупинской, В.П.Божьева и ряда других авторов, подследственность - это «совокупность установленных законом признаков уголовного дела, в зависимости от которых законодатель относит его к компетенции того или иного органа предварительного расследования» .

В. К. Бобров под подследственностью понимает «совокупность признаков преступления в зависимости, от которых оно расследуется тем или иным органом расследования»5.

Таким образом, указанные авторы хотя и усматривают определенную связь между двумя понятиями, но не отождествляют их и не ставят знак равенства между ними.

‘Рейтенбах Э.В. Уголовно-процессуальные и организационные проблемы производства дознания начальниками исправительно-трудовых учреждений. Дис.к.ю.н. М. 1995. С.44.

2 Останин А.В. Институт подследственности в уголовном процессе РФ. Дисс, к.ю.н. М.1998. С. 24.

3 Строгович М.С. Курс советского уголовного процесса. Том.2. М. 1970. С. 41.

4 См.: Советский уголовный процесс /Под ред. СВ. Бородина, И,Д. Перлова. М. 1968. С. 94; Советский уголовный процесс /Под ред. Л.М. Карнеевой, П.А. Лупинской, И.В. Тыричева. М. 1980. С. 237; Уголовно-процессуальное право РФ: Учебник / Под ред. П.А. Лупинской. М. 1997. С. 258; Уголовный процесс: Учебник / Под ред. В.П. Божьева. М. 1998. С. 263.

5 Бобров B.K. Предварительное расследование в уголовном процессе СРВ. Основные понятия и общие условия. М. 1992. С. 34-35; Павлов Н.Е. Общие условия предварительного расследования. Сравнительное исследование: Учебное пособие. М. 1982. С. 14.

17

Следует также обратить внимание ещё на одно мнение относительно понятия « подследственность». Некоторые авторы ошибочно, с нашей точки зрения, полагают, что понятие «подследственность» применимо только к компетенции органов предварительного следствия и не может быть использовано применительно к деятельности органов дознания.

Так, В.С.Чистякова пишет, что понятием подследственности следует пользоваться лишь «при разграничении уголовных дел между следователями, так как органы дознания и предварительного следствия различаются между собой и объемом полномочий, кругом прав и обязанностей, и категориями расследуемых преступлений…»’.

Аналогичную позицию высказывал М.С.Строгович, который связывал подследственность с деятельностью только следователей или определенной категории следователей без упоминания органов дознания2.

В этой связи, ряд авторов при определении круга дел, по которым расследование осуществляется в форме дознания, писали не о подследственности органов дознания, а «о делах, относящихся к ведению органов дознания».”

Такая точка зрения представляется спорной. Мы полагаем, что применение термина подследственность лишь к разграничению компетенции между органами предварительного следствия необоснованно сужает процессуально - правовой смысл и содержание данного понятия. Мы признаем подследственность и органов предварительного следствия и органов дознания и разделяем точку зрения В.П.Божьева о необходимости «…различать
подследственность уголовных дел следователю и

‘Чистякова B.C. Органы предварительного расследования преступлений и разграничение компетенции между ними. Дисс… к.ю.н. М. 1962. С. 12.

2 Строгович М.С. Указанная работа. С, 41.

3 Белозеров Ю.Н. Советский уголовный процесс: Учебник /Под ред. Б.А, Викторова. М. 1975. С. 220- 221.

18

подследственность уголовных дел органу дознания» . Аналогичного мнения придерживаются и другие ученые - процессуалисты2.

Подтверждение данному теоретическому выводу мы находим в законе. Так, в соответствии со ст. 126 УПК определяется подследственность следователей различных ведомств и, одновременно, подследственность органов дознания.

Возвращаясь к соотношению терминов «компетенция» и «подследственность» мы, обратившись к положениям уголовно- процессуального закона (ст. ст. 3, 35-41, 112, 119, 126 УПК и др.), приходим к выводу, что пределы компетенции органов дознания определяются законодателем в ст. 117 УПК с учетом подследственности. Так, например, органы государственного пожарного надзора расследуют преступления о пожарах и о нарушении противопожарных правил, органы пограничной службы РФ - по делам о нарушениях режима Государственной границы РФ, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации.

Отступление от установленных законодателем правил разграничения компетенции между органами дознания по признаку подследственности является грубым нарушением закона. Так, если орган дознания - милиция, возбудив уголовное дело, отнесенное законодателем к подследственности органов дознания (ч. 1 ст. 126 УПК) и, установив, что преступление совершено военнослужащим, обязан в соответствии со ст. 117 УПК передать такое дело по подследственности в соответствующий орган дознания - то есть командиру воинской части. Иными словами, при разграничении компетенции между органами
дознания законодатель

1 Уголовный процесс: Учебник / Под ред. В.П.Божьева. М. 1998 г. С. 263.

2 Якупов Р.Х. Уголовный процесс: Учебник. М. 1998. С. 235.

19

учитывает все признаки подследственности: предметную (родовую), территориальную, персональную и другие виды подследственности1.

Таким образом, следует признать, что подследственность тесно связана с компетенцией органов дознания, поскольку определяет ее (компетенции) пределы. Однако, как справедливо замечено З.З.Зинатуллиным, М.С.Салаховым и Л.Д.Чулюкиным подследственность определяет только часть компетенции. Другими элементами, характеризующи ми

компетенцию, по мнению авторов являются: принятие “и разрешение заявлений и сообщений о преступлениях; производство неотложных следственных действий, по делам о преступлениях, им не подследственным2. Перечень элементов компетенции органов дознания, выходящих за рамки подследственности, можно продолжить: выполнение отдельных поручений следователя, прокурора и суда органами дознания, оказание содействия органам предварительного следствия в производстве следственных действий3.

Подводя итог анализу соотношения понятий «подследственность» и «компетенция», мы приходим к выводу, что эти понятия не тождественны и не равнозначны, а соотносятся между собой как часть и целое.

Подследственность, безусловно, определяет пределы компетенции органов дознания, но не является единственным и исчерпывающим элементом, ее характеризующим.

По нашему мнению, способствовать наиболее полному раскрытию содержания понятия «компетенция» будет соотношение с понятием «юрисдикция». В переводе с латинского «юрисдикция» означает судопроизводство 4. Юридические словари под «юрисдикцией» понимают:

‘Более подробно о признаках подследственности см.: Останин А.В. Институт подследственности в уголовном процессе РФ. Дисс… к.ю.н. М.1998. С. 30-45.

2 См.: Зинатуллин B.3., Салахов М.С., Чулюкин Л.Д. Подследственность уголовных дел. Казань. 1986. С. 9.

3 Более подробно указанные направления деятельности органов дознания, входящие в их компетенцию будут рассмотрены во второй главе исследования.

4 Словарь иностранных слов. М. 1964 г. С. 722.

20

правомочие производить суд, решать правовые вопросы1 или определяют юрисдикцию как сферу действия полномочий соответствующих государственных органов разрешать юридические дела2.

В юридической литературе признается тот факт, что компетенция зачастую определяется именно сферой деятельности. Так, ряд авторов, характеризующих компетенцию, указывают на сферу деятельности как на фактор, определяющий ее пределы, хотя термин «юрисдикция» при этом не употребляют3. Ягодинский В. Н. Писал: «…компетенция предусматривает совокупность прав и обязанностей, реализуемых в определенной сфере деятельности» .

Мы полагаем, что компетенция органов дознания установлена сферой уголовного судопроизводства. Вместе с тем, анализ ст. 117 УПК позволяет констатировать тот факт, что законодатель использует различные признаки, определяющие и конкретизирующие сферу деятельности каждого органа дознания в сфере уголовного судопроизводства. Так, например, компетенция органа дознания может быть ограничена: пределами объекта (для начальника исправительного учреждения - территорией учреждения, для органов пограничной службы РФ - пунктом пропуска через Государственную границу); погодными условиями (для начальника зимовки в качестве органа дознания - в период отсутствия транспортных связей с зимовкой), местонахождением органа дознания (для капитанов морских судов - дальнее плавание), особым периодом времени (для командиров воинской части в отношении военнообязанных во время прохождения сборов, в отношении гражданского персонала - период исполнения служебных обязанностей).

1 Ожегов СИ. Словарь русского языка. M. 1989. С. 911.

2 Юридический энциклопедический словарь / Главный редактор А.Я.Сухарев. М. 1984. С. 414.

3 Шимановский В.В. Общие условия производства предварительного следствия. Л. 1983. С.5; Мичурина О.В. Указанная работа, С. 19; Элькинд П.С. Толкование и применение норм уголовно-процессуального права. М. 1967. С. 154.

4 Ягодинский В.Н. Подследственность преступлений органов внутренних дел. УССР. Автореферат дисс.к.ю.н. Киев. 1988. С.13.

21

Перечисленные признаки определяют сферу деятельности учреждения или должностного лица в качестве органа дознания в сфере уголовного судопроизводства, конкретизируя пределы их процессуальной компетенции. При этом, они имеют самостоятельное значение, отличное, например, от признаков подследственности.

С нашей точки зрения, совокупность признаков, определяющих, пределы деятельности государственных органов и должностных лиц в качестве органов дознания в решении правовых вопросов в сфере уголовного судопроизводства образует содержание понятия «юрисдикция».

При этом юрисдикция не совпадает с другими элементами, характеризующими компетенцию (полномочия, подследственность), не отождествляется с ними, а имеет свое содержание, являясь самостоятельным элементом, определяющим пределы компетенции органов дознания.

Таким образом, мы приходим к выводу, что компетенция - сложное многоаспектное понятие. Раскрывать его содержание необходимо с учетом всех характеризующих элементов: подследственность, полномочия, юрисдикция.

Компетенция органов дознания - это установленные законодателем пределы уголовно - процессуальной деятельности, характеризующиеся совокупностью процессуальных полномочий, подследственностью уголовного дела и юрисдикцией этих органов в сфере уголовного судопроизводства.

В рамках данного исследования требует самостоятельного рассмотрения понятие «орган дознания». Законодатель не дает ему разъяснения в законе. Вместе с тем, орган дознания упоминается в целом ряде норм уголовно-процессуального кодекса (ст. ст. 3, 109, 119, 120 122 УПК и др.) в качестве субъекта уголовного судопроизводства.

22

В науке уголовного процесса не выработано единое мнение по вопросу о понятии «орган дознания». Авторы учебной литературы, как правило, ограничиваются перечислением государственных учреждений и должностных лиц, обозначенных законодателем в ст. 117 УПК: милиция, командиры воинских частей, соединений и начальники военных учреждений, органы федеральной службы безопасности, начальники исправительных учреждений, следственных изоляторов, органы государственного пожарного надзора, органы пограничной службы Российской Федерации, капитаны морских судов, начальники зимовок, федеральные органы налоговой полиции, таможенные органы1.

Однако следует иметь в виду, что государственные учреждения и должностные лица, перечисленные в ст. 117 УПК были созданы государством для решения более непосредственных для них задач в самых разнообразных сферах государственной жизни: административной, хозяйственной, оборонной, фискальной и иных. Так, например, для органов пограничной службы главное - это охрана государственной границы, для органов государственного пожарного надзора - профилактика пожаров, для капитанов морских судов - судовождение и т.д.

Естественно, что, осуществляя эти непосредственные задачи, ведомства и должностные лица, указанные в ст. 117 УПК, действуют за пределами уголовного судопроизводства и не в качестве органов дознания. Вместе с тем, при наличии определенных предпосылок, они вправе осуществлять и уголовно-процессуальную деятельность в качестве органов дознания. Иными словами, процессуальная деятельность является для них не основным видом деятельности, а производной от их основных функций и в этом, заметим, одно из главных отличий органов дознания от органов

См.: Уголовный процесс: Учебник /Под ред. В.П.Божьева. М. 1990 г. С. 51; Уголовный процесс: Учебник. Изд-во «Манускрипт», М. 1992. С. 108; Уголовный процесс: Учебник /Под ред. П.А. ЛупинскоЙ. М. 1997. С. 61; Уголовный процесс: Учебник/Под ред. В.П.Божьева. 1998. С. 131;

23

предварительного следствия, для которых процессуальная деятельность -основная и единственная1.

В вопросе о понятии «орган дознания» более предпочтительной нам представляется позиция А.А. Чувилева. Под указанным термином автор понимал систему государственных учреждений и должностных лиц, уполномоченных законодателем осуществлять в качестве органа дознания, отнесенную к их компетенции уголовно-процессуальную деятельность2. В таком аспекте понятие «орган дознания» содержит, с нашей точки зрения, важное положение. Суть его состоит в том, что указанные в ст. 117 УПК государственные органы и должностные лица, следует рассматривать в качестве органов дознания лишь в том случае, если они осуществляют «отнесенную к их компетенции уголовно- процессуальную деятельность». Уместно привести высказывание ещё одного процессуалиста - Н.Е.Павлова, который понимает под «органом дознания» «… указанные в уголовно-процессуальном кодексе учреждения и должностных лиц, уполномоченных производить расследование в форме дознания и осуществлять иные виды уголовно- процессуальной деятельности на досудебном этапе уголовного судопроизводства» .

Принципиальность позиции указанных ученых-процессуалистов состоит в том (и мы её поддерживаем), что государственные органы и должностные лица, перечисленные в ст. 117 УПК, только тогда обладают статусом органа дознания, когда они начинают осуществлять процессуальную деятельность в сфере уголовного судопроизводства.

1 Следует заметить, что в юридической литературе представлено и иное мнение. Так, Л.А.Захожий, П.Ц.

Бадюнов справедливо отмечают, что процессуальная деятельность не может быть второстепенной для

органов дознания. По их мнению, учреждения, перечисленные в ст. 117 УПК, осуществляют разные виды

деятельности, и при таком подходе к вопросу исключается конкуренция функций, а тем более подчинение

одной функции другой. С их точки зрения каждый из видов деятельности автономный, независимый и,

следовательно, основной. См. об этом.: Захожий Л.А., Бадюнов П.Ц. Дознание и его формы в уголовном

процессе. Петропавловск - Камчатский . 1994. С. 7.

2Чувилев А.А. Указанная работа. С. 9; Научно-практический комментарий к УПК РСФСР /Под ред.

В.П..Божьева. М. 1997. С. 222.

‘Павлов Н.Е. Органы предварительного расследования: Лекция. Московский институт МВД РФ. 1994.

С.14.

24

Справедливо по этому поводу писал Г.И.Мачковский: «Представляется, что милиция и любые, указанные в законе органы и должностные лица, могут именоваться органом дознания исключительно тогда, когда они осуществляют процессуальную деятельность по дознанию, действуют в порядке и формах, установленных уголовно-процессуальным законом. Во всех остальных случаях они являются не органами дознания, а органами милиции, госпож надзора, капитанами морских судов и т.д.»1.

Известно, например, что милиция представляет собой систему государственных органов исполнительной власти, которая осуществляет свою деятельность в трех основных направлениях: административной, оперативно-розыскной, уголовно-процессуальной2.

В этой связи, уместен вопрос: следует ли рассматривать милицию в качестве органа дознания при осуществлении ею административной деятельности, которая включает в себя охрану общественного порядка и обеспечение общественной безопасности, осуществление лицензионно- разрешительной системы, обеспечение безопасности дорожного движения, охрану собственности по договорам и т.д.?3

Ответ, на наш взгляд, должен быть однозначно отрицательным. До тех пор, пока соответствующие подразделения милиции осуществляют административную деятельность, милиция является административным органом, а сотрудники милиции вступают в административно-правовые отношения. Но как только в ходе этой деятельности будут выявлены факты о готовящихся или совершенных преступлениях, милиция в пределах своей компетенции приступает к осуществлению другого вида деятельности -уголовно-процессуальной, и в этом случае она будет именоваться органом дознания.

Мачковский Г. И. О некоторых теоретических вопросах в советском уголовном процессе // Советское государство и право. 1989. № 11. С. 69.

2 Административная деятельность органов внутренних дел: Часть общая: Учебник. М. 1996. С. 195.

3 Там же. С. 195-196.

25

Как нельзя назвать милицию органом дознания при выполнении административных функций, также трудно предположить, к примеру, что капитан корабля будет именоваться «органом дознания» при осуществлении им непосредственных должностных обязанностей по руководству работой экипажа в дальнем плавании. «Осуществляя иные функции, - писал Г.И.Мачковский,- соответствующие учреждения и должностные лица действуют просто в ином качестве и обладают иными полномочиями»1.

В этой связи компетенция органов дознания, по нашему мнению, должна включать в себя только уголовно-процессуальные виды деятельности. Мы не разделяем точку зрения авторов, полагавших, что орган дознания вправе осуществляет любые направления деятельности, присущие учреждениям и должностным лицам, перечисленным в ст. 117 УПК . По мнению некоторых ученых, компетенция такого органа дознания как милиция, включает в себя «дознание (процессуальную деятельность), оперативно-розыскную деятельность и другие виды деятельности органов внутренних дел»3.

Так, например, Г.Д. Луковников говорит об уголовно-процессуальной компетенции органов дознания в узком смысле слова (когда компетенция охватывает полномочия, предоставленные УПК) и в широком смысле (когда компетенция охватывает все виды полномочий, которыми обладают субъекты, перечисленные в ст. 117 УПК)4.

На наш взгляд такой подход к пониманию термина «орган дознания» необоснованно расширяет пределы компетенции данного органа действиями не процессуального характера.

1 Мачковский Г.И. О сущности дознания и органе дознания // Проблемы предварительного следствия и

дознания. Сборник научных трудов ВНИИ МВД. M. 1987. С. 62-63.

2Рейтенбах Э.В. Уголовно-процессуальные и организационные проблемы производства дознания

начальником исправительно-трудового учреждения. Дисс.к.ю.н. М. 1995. С. 15; Луковников Г.Д.

Органы дознания в системе досудебного производства по уголовному делу. Дисс.к.ю.н. М. 1999.

С.120-121.

3 Уголовно-процессуальные основы деятельности органов внутренних дел: Учебное пособие. М, 1988.С.58.

4 Луковников Г.Д. Указанная работа. С. 120.

26

Органы дознания действуют только в сфере
уголовного

судопроизводства и осуществляют исключительно уголовно- процессуальные виды деятельности. Все другие виды полномочий, которые осуществляют органы и должностные лица, перечисленные в ст. 117 УПК, в той или иной сфере государственной деятельности, не входят в их процессуальную компетенцию как органа дознания. Поэтому, не может быть широкой или узкой компетенции органов дознания. С нашей точки зрения компетенция просто различна. Но, когда мы говорим об органах дознания, то следует иметь в виду только уголовно- процессуальную компетенцию, которая установлена уголовно-процессуальным законом и определяется: подследственностью, совокупностью процессуальных полномочий и юрисдикцией.

Понятие «орган дознания» следует понимать как процессуальный статус одного из субъектов уголовного судопроизводства, которым наделяются государственные учреждения и должностные лица, указанные в ст. 117 УПК, при необходимости осуществления уголовно- процессуальной деятельности. Следует согласиться с авторами, которые полагают, что для обладания статусом «орган дознания» необходима совокупность определенных юридических предпосылок: создание государственных органов управления, в установленном законом порядке; назначение лица на должность руководителя государственного учреждения; наделение учреждения или должностного лица уголовно-процессуальными полномочиями, путем включения их законодателем в перечень органов дознания; наличие юридического факта, ознаменовавшего начало уголовно- процессуальной деятельности1.

1 См.: Болотин СВ. Органы дознания в системе уголовно-процессуальных отношений. Дисс к.ю.н.

М.1990.С.38; Рыжаков А. П, Сергеев А.И. Субъекты уголовного процесса: Учебное пособие. Тула.1996.С47.

27

Границы данного диссертационного исследования определяются в зависимости от разрешения важного вопроса, являющегося наиболее дискуссионными в теории уголовного процесса: носит ли оперативно- розыскная деятельность уголовно - процессуальный характер и входит ли она в компетенцию органов дознания?

Рассматривая первую часть вопроса - о характере оперативно- розыскной деятельности, мы присоединяемся к преобладающему в юридической литературе мнению ученых, полагавших, что оперативно- розыскная деятельность тесно связана с уголовно-процессуальной. Такая позиция базируется на том очевидном факте, что длительное время правовой основой оперативно-розыскной деятельности являлись нормы уголовно-процессуального законодательства. Следует вспомнить, что легитимный характер данного вида деятельности впервые был определен в уголовно-процессуальном законе - Основах уголовного судопроизводства Союза ССР и Союзных республик, принятых 25 декабря 1958 года (Далее-Основы). В соответствии со ст. 29 Основ на органы дознания было возложено: « принятие необходимых оперативно-розыскных мер в целях обнаружения признаков преступления и лиц, их совершивших»1.

В Уголовно-процессуальном кодексе Российской Федерации 1960 года указанное положение ст. 29 Основ было существенным образом скорректировано в пользу придания оперативно-розыскной деятельности процессуального характера. В ст. 118 УПК законодатель возложил на органы дознания «принятие необходимых оперативно- розыскных и иных, предусмотренных уголовно-процессуальных мер в целях обнаружения преступлений и лиц, их совершивших».

1 Ведомости Верховного Совета СССР. 1959. № 1, Ст. 15; Следует отметить, что в предшествующих нормативных актах подобного положения не предусматривалось, В УПК 1923 года было лишь указание на осуществление негласной проверки анонимных заявлений, которая допускалась только до возбуждения уголовного дела, а не в период расследования. См. об этом: Крылов И.Ф., Бастрыкин А.И. Розыск. Дознание. Следствие: Учебное пособие. Л. 1984. С. 107.

28

Регламентация оперативно-розыскной деятельности в УПК давала основание ученым рассматривать ее как составную часть процессуальной деятельности . Заметим, что такой взгляд на процессуальную природу оперативно-розыскной деятельности высказывается до сих пор. Так, И.Демидов, например, полагает, что «Процессуальный закон не только допускает, но также определенным образом регламентирует эту деятельность, устанавливая ее базовые, принципиальные положения. В своих самых общих чертах она представляется процессуальной»2.

Вместе с тем, среди ученых-процессуалистов не мало сторонников той точки зрения, что оперативно-розыскная деятельность не носит уголовно -процессуального характера3.

Так, М.С. Строгович в 1968-1970 годах писал: «… формулировка ст. 118 УПК РСФСР может дать повод к тому, чтобы под оперативно- розыскными мерами понимать процессуальные меры, процессуальные действия», однако, «оперативно-розыскная деятельность это совокупность различных действий, не имеющих процессуального характера и не облекаемых в процессуальную форму»4. Аналогичная точка зрения высказывалась СВ. Бородиным5.

В современной юридической литературе сторонников позиции, включающих в содержание уголовного процесса оперативно- розыскную деятельность органов дознания, активно критиковал А.А. Чувилев, справедливо полагая, что в настоящее время нет правовых оснований для утверждения о процессуальном характере оперативно- розыскной деятельности6.

1 Трубин Н.С. Прокурорский надзор за исполнением законов органами дознания. М. 1982. С. 9-10.

2 Демидов И. Оперативно-розыскная деятельность и уголовный процесс // Законность, 1993. № 8. С. 35.

3 Михайлов И.В. Производство дознания советской милицией / Труды ВЮЗИ. Т.4. М. 1965. С. 275-276; Тыричев И.В. Советский уголовный процесс. М. 1980. С. 98; Мачковский Г.И. О некоторых теоретических вопросах дознания в советском уголовном процессе // Советское государство и право. 1989. № 11 .С. 69.

4 Строгович М.С. Курс Советского уголовного процесса. Т.2.М. 1970. С.29.

5Альшевский Т.В. , Бородин СВ., Гуткин И.М. и др. Возбуждение уголовного дела и предварительное

расследование: Учебное пособие. МЛ 968. С. 100.

0 Чувилев А.А, Соотношение оперативно-розыскного и уголовно-процессуального права // Право. 1997.

№1.С26.

29

Главным аргументом в пользу данной точки зрения является, на наш взгляд, тот факт, что, правовая основа оперативно-розыскной деятельности в настоящее время изменилась. Если раньше, как мы уже отмечали, она базировалась на нормах уголовно-процессуального законодательства (и в этой связи носила в какой-то мере процессуальный характер), то в настоящее время она регулируется собственной отраслью права и имеет собственную правовую основу. В Российской Федерации это Федеральный Закон от 12 августа 1995 года «Об оперативно-розыскной деятельности» (Далее - Закон об ОРД).

В соответствии со ст. 1 Закона об ОРД оперативно-розыскная деятельность - это « вид деятельности, осуществляемой гласно и негласно оперативными подразделениями государственных органов, уполномоченных на то настоящим Федеральным законом (далее - органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность), в пределах их полномочий посредством проведения оперативно- розыскных мероприятий в целях защиты жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, собственности, обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств».

Из данного определения, применительно к нашему диссертационному исследованию, принципиально важным являются два положения: 1. В законе впервые на законодательном уровне дано понятие оперативно- розыскной деятельности, содержание которой полностью лишено уголовно-процессуального характера. 2. Закон четко определил субъектов оперативно-розыскной деятельности, которыми являются не органы дознания, а оперативные подразделения государственных органов, уполномоченных на то законом.

Названный закон четко определил предмет правового регулирования, задачи и принципы оперативно-розыскной деятельности, сформулировал ряд институтов оперативно-розыскного права.
Между тем, в УПК

30

отсутствуют перечень, основания, формы и порядок закрепления данных, полученных в результате оперативно-розыскных мероприятий.

Подводя итог сказанному, мы приходим к выводу о том, что если раньше утверждение об уголовно-процессуальном характере оперативно-розыскной деятельности в определенной мере имело право на существование, то в настоящее время такая позиция является несостоятельной и противоречащей закону.

Рассматривая вторую часть вопроса - о месте оперативно-розыскной деятельности в компетенции органов дознания, следует также отметить, что нормы уголовно-процессуального законодательства служили правовым основанием для выделения в деятельности органов дознания двух функций: уголовно-процессуальной и оперативно-розыскной1. Среди ученых -процессуалистов и ранее не было единого мнения по поводу соотношения понятий «дознание» и «оперативно - розыскная деятельность». Вместе с теми все признавали, что эта деятельность входит в компетенцию органов дознания. Органы дознания «совершают не только процессуальные, но и оперативные действия» (Строгович М.С.), «органы дознания в своей деятельности сочетают процессуальные и оперативно - розыскные меры» (Коврига З.Ф.)3, «наряду со следственными действиями органы дознания принимают необходимые оперативно-розыскные меры» (Рагинский М.Ю)4 и др.

Однако, после принятия Федерального Закона «Об оперативно- розыскной деятельности» сложившееся ранее представление многих ученых - процессуалистов относительно того, что «Уголовно- процессуальный закон включает ОРД в сферу своего регулирования»5 требует пересмотра.

1 Дознание в органах внутренних дел / Под ред. А. А. Чувилева М. 1986.С. 8.

2 Строгович М.С. Курс Советского уголовного процесса. T.2. ,М. 1970, С. 29.

3 Уголовный процесс РСФСР: Учебник./Под ред. В.Е. Чугунова, Л.Д. Кокорева. Воронеж. 1966. С. 182.

4 Научно-практический комментарий к УПК РСФС / Под ред. Л.Н. Смирнова M. 1970. С. 170.

5 Демидов.И.. Оперативно-розыскная деятельность и уголовный процесс // Законность. 1993. № 8. С. 35.

31

Указанный законодательный акт послужил юридическим основанием к активному научному осмыслению проблем оперативно-розыскной и уголовно-процессуальной деятельности ‘ и фактически поделил ученых- процессуалистов на тех кто включает2 и тех, кто не включает 3 оперативно-розыскную деятельность в компетенцию органов дознания.

Сторонники первой позиции основывают свои утверждения на положениях ст.13 Федерального Закона об ОРД и ст. ст. 117, 118 УПК. Однако, как справедливо указал А.А Чувилев, анализ данных норм Федерального законодательства «не оставляет сомнений относительно ошибочности отнесения оперативно-розыскной деятельности к уголовно-процессуальной функции органов дознания»1.

Так, в соответствии со ст. 13 Закона об ОРД субъектами оперативно - розыскной деятельности являются оперативные подразделения: органов внутренних дел РФ; органов Федеральной службы безопасности; Федеральных органов налоговой полиции; Федеральных органов Государственной охраны; органов пограничной службы РФ; Таможенных органов РФ; службы внешней разведки РФ.

В свою очередь, в ст. 117 УПК законодатель называет субъектами уголовно-процессуальной деятельности в качестве органов дознания: милицию; командиров воинских частей, соединений и начальников военных учреждений; органы Федеральной службы безопасности начальников исправительных учреждений и следственных изоляторов; органы государственного пожарного надзора; органы
пограничной службы

1 См., например: Сергеев А.Б. Проблемы процессуальной деятельности органов дознания. Автореферат

дисс. … к.ю.н. Екатеринбург. 1999. С. 7.; Попов А.П. Непосредственное обнаружение признаков

преступления как повод к возбуждению уголовного дела. Автореферат дисс…к.ю.н. Н. - Новгород. 1999.;

Земскова А.В. Правовые проблемы использования результатов оперативно-розыскных мероприятий в

уголовно-процессуальном доказывании. Дисс… к.ю.н. М. 1998. С. 19-25.

2Уголовный процесс: Учебник / Под ред. К.Ф. Гуценко. М. 1996. С. 173; Уголовно-процессуальное право:

Учебник /Под ред. П.А. Лупинской. М. 1997. С. 63. ; Химичева П.Г. Рассмотрение милицией заявлений и

сообщений о преступлении. М. 1997. С. 14.

3Москалькова Т.Н. Этика уголовно-процессуального доказывания. М. 1996. С. 83.; Земскова А.В. Указанная

работа. С. 27; Чувилев А.А. Соотношение оперативно-розыскного и уголовно-процессуального права //

Право. 1997. № 1.С. 26.

32

Российской Федерации; капитанов морских судов и начальников зимовок; Федеральные органы налоговой полиции; таможенные органы.

Сопоставляя приведенные перечни государственных учреждений, отметим, что некоторые из указанных ведомств осуществляют как уголовно-процессуальную, так и оперативно-розыскную деятельность, для чего в их структуре созданы соответствующие подразделения. К таким, например, относятся: Федеральная служба безопасности, Федеральная служба налоговой полиции, таможенные органы, Федеральная пограничная служба.

Вместе с тем, некоторые ведомства вправе осуществлять только оперативно-розыскную функцию (например, Служба внешней разведки РФ, органы внешней разведки Министерства обороны РФ, органы внешней разведки Федерального агентства Правительственной связи и информации при Президенте РФ). В то же время ряд органов могут осуществлять только уголовно-процессуальную функцию (например, органы государственного пожарного надзора, командиры воинских частей, соединений и начальники военных учреждений).

Данные обстоятельства привели М.П. Полякова, А.П.Попова, Н.М. Попова к выводу о том, что орган дознания и орган, осуществляющий оперативно-розыскную деятельность, понятия в ряде ситуаций - тождественные. «Не совпадают эти понятия в случае, если орган дознания не наделен полномочиями по производству оперативно - розыскных мер. Это, в основном «аварийные» органы, выполняющие правоохранительные функции в исключительных ситуациях. В юридической литературе они не напрасно называются ситуативными органами дознания»1.

Данное суждение представляется спорным. Во-первых, анализ норм УПК не дает никаких оснований выделять «аварийные» или «ситуативные» органы дознания, к числу которых авторы относят органы, не наделенные

1 Чувилев А.А. Указ. работа. С.27.

33

правом проведения оперативно-розыскных мер. Во-вторых, как мы уже отмечали, имевшие место совпадения в перечне государственных органов (ст. 117 УПК и ст. 13 Закона об ОРД) свидетельствуют о различных функциях, которыми законодатель наделяет одни и те же ведомства. В этой связи справедливо заметил Н.Е.Павлов, что право на осуществление оперативно-розыскной деятельности предоставлено не органам дознания, а оперативным подразделениям2.

Представляется спорным утверждение А. М. Ларина, Э. Б. Мельниковой и В.М. Савицкого о том, что оперативно-розыскную деятельность вправе осуществлять те органы дознания, которые имеют в своем составе или подчинении соответствующие спецподразделения или спецслужбы . Ошибочность данной позиции, на наш взгляд, состоит в том, что ее авторы не видят различий между органами дознания и оперативными подразделениями как самостоятельными структурными подразделениями, которые могут создаваться в составе одного государственного ведомства для выполнения либо уголовно- процессуальных, либо оперативно-розыскных функций. Более того, указанные авторы полагают, что оперативные подразделения являются частью органа дознания, и, следовательно, в соответствии с их выводом, органы дознания выполняют и оперативно-розыскные функции.

Мы же полагаем, что если учреждения, наделенные законом статусом органа дознания, имеют в своей структуре оперативные подразделения, являющиеся в соответствии с Законом об ОРД субъектами оперативно- розыскной деятельности, то это не означает, что эта деятельность входит в процессуальную компетенцию данного учреждения как органа дознания. По этому поводу справедливо высказывание А.В.Земсковой о том, что «…

‘Поляков М.П., Попов А.П., Попов Н.М, Уголовно-процессуальное использование результатов оперативно-розыскной деятельности. Пятигорск. 1998. С. 19-20.

2 Павлов Н.Е.. Субъекты уголовного процесса. М. 1997. С. 40.

3 Ларин А.М, Мельникова Э.Б, Савицкий В.М. Уголовный процесс России: Лекции-очерки. М. 1997. С.194.

34

когда в Законе об ОРД говорится об оперативных органах тех ведомств, которые включают в свою структуру органы, наделенные правом на уголовно-процессуальную деятельность, это не означает, что две указанные функции сливаются в рамках дознания»1.

Нельзя, не обратить внимание ещё на одну ошибочную позицию отдельных ученых. Так, профессор С.В.Бородин, опираясь на положения ст. 13 Закона об ОРД и ст. 118 УПК, полагает, что оперативно-розыскные мероприятия «… могут проводить не все органы дознания, а лишь те, которые наделены таким правом (ст. 1 Закона об ОРД) в том числе, органы внутренних дел.. .»2. По существу автор считает, что в ст. 13 Закона об ОРД дан перечень органов дознания, к числу, которых относятся и органы внутренних дел. С таким утверждением согласиться нельзя, так как законодатель называет органом дознания не органы внутренних дел, а милицию3. Такие понятия как «органы внутренних дел» и «милиция» не тождественны и соотносятся между собой как целое и часть. Милиция входит в систему органов внутренних дел, являясь ее составным элементом .

О том, что оперативно-розыскная деятельность не входит в компетенцию органов дознания свидетельствует тот факт, что и законодатель различает органы дознания, и оперативные подразделения, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, в качестве независимых и самостоятельных субъектов рассматриваемых видов деятельности.

Так, в соответствии с ч. 1 ст.7 Закона об ОРД органы дознания вправе давать поручения о проведении оперативно-розыскных мероприятий органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность.
Статья 11

1 Земскова А.В. Правовые проблемы использования результатов оперативно-розыскных мероприятий в уголовно-процессуальном доказывании, Дисс… к.ю.н. М. 1998. С.29. Уголовный процесс: Учебник / Под ред. В.П. Божьева. М. 1998. С. 255.

3 Органы внутренних дел отнесены к органам дознания только в законопроекте уголовно- процессуального кодекса РФ ( ст.40).

4Федеральный Закон «О милиции» с изменениями и дополнениями от 8 апреля 1999 г.// Российская газета.1999. 8 апреля.

35

того же Закона предусматривает направление результатов оперативно- розыскной деятельности не только следователю и суду, но и органу дознания.

Следует заметить, что законодатель не наделяет органы дознания полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности и в других Федеральных законах. Так, например, в Федеральном Законе «Об органах Федеральной службы безопасности в Российской Федерации» (1995г), законодатель устанавливает обязанность органов ФСБ осуществлять как оперативно-розыскные мероприятия (ст. 10), так и дознание, предварительное следствие по делам, отнесенным к их компетенции (ст. 12). В «Таможенном Кодексе Российской Федерации» в ст. 222 установлены полномочия таможенных органов как органов дознания, а в ст. 224 - полномочия таможенных органов как субъектов оперативно-розыскной деятельности. Аналогичным образом решается вопрос и в Федеральном Законе «О Федеральных органах налоговой полиции»1.

Сомнения по поводу того, чтобы относить органы дознания к субъектам оперативно-розыскной деятельности высказывают ученые в области оперативно-розыскного права. Так, А.Ю.Шумилов, комментируя ст.13 Закона об ОРД, относит органы дознания к субъектам оперативно- розыскной деятельности. Вместе с тем, он отмечает, что законодатель не сделал оговорки применительно к возможности осуществления ОРД, например, милицией общественной безопасности. «…Но все-таки с позиции действующего законодательства - пишет автор - выглядит достаточно проблематичным проведение ею оперативно-розыскных мероприятий»2. В более поздней своей работе Шумилов А.Ю.
называет субъектами

1 См: Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1995. № 15.С.1269; Таможенный кодекс Российской Федерации. М. 1995; Ведомости съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета РФ. 1993. № 29. Ст. 1114,

2 Шумилов А.Ю. Комментарий к Федеральному Закону «Об оперативно-розыскной деятельности». М. 1997. С. 130, 133; .

36

оперативно-розыскной деятельности только оперативные подразделения ведомств указанных в Законе об ОРД1, не упоминая органы дознания.

На наш взгляд, имеет место коллизия между нормами двух Федеральных законов (ст. 13 Закона об ОРД и ст. 118 УПК) в части определения субъектов оперативно-розыскной деятельности. Позиция ученых, отстаивающих отнесение ОРД к компетенции органов дознания, оказалась бы несостоятельной в случае устранения коллизии на законодательном уровне. На наш взгляд, она должна быть разрешена в пользу Закона об ОРД. Во-первых, этот закон принят позднее, чем УПК, а во-вторых, согласно правилам комплексного правоприменения, нормы данного закона имеют приоритетное значение перед нормами других отраслей права, как специально регулирующие общественные отношения в сфере оперативно-розыскной деятельности2.

Проведенный нами анализ научных взглядов по вопросам, касающимся места оперативно- розыскной деятельности в компетенции органов дознания, позволяет сделать вывод о том, что у ученых - процессуалистов нет достаточной ясности в понимании рассматриваемой проблемы.

Правильному ее разрешению будет способствовать единообразное использование четкого понятийного аппарата, который поможет устранить несоответствия терминологического свойства. По нашему мнению, термин орган дознания следует применять к государственным учреждениям и должностным лицам, перечисленным в ст. 117 УПК, только при осуществлении ими уголовно-процессуальной деятельности, за пределами которой органа дознания нет, а есть органы исполнительной власти, имеющие статус определенных государственных учреждений, осуществляющих различные направления деятельности.

1 См. об этом: Деятельность оперативно-розыскная, контрразведывательная, частная сыскная (детективная): Краткая сыскная энциклопедия /Сост. д.ю.н. А.Ю. Шумилов. M.2000. С. 165.

2 Якупов P.X. Правоприменение в уголовном процессе России. М. 1993. С. 48-54; Якупов Р.Х. Применение органами дознания уголовно-процессуальных норм: Лекция. МВШМ. МВД РФ. 1994. С. 13.

37

Профессор А.А.Чувилев справедливо подчеркивает, что «органы дознания - это органы предварительного расследования, в функции которых входит только уголовно-процессуальная деятельность. Оперативно -розыскные нормы устанавливают компетенцию не органов дознания, а оперативно-розыскных органов. Об оперативно-розыскных мероприятиях в УПК речь должна идти только в связи с правом следователя (лица, производящего дознание) давать письменные указания органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность о производстве оперативно-розыскных мероприятий». Упоминание в УПК об оперативно-розыскных мерах, как элементе процессуальной компетенции органов дознания стало анахронизмом1.

С учетом вышеизложенного, мы исключаем оперативно-розыскную деятельность из компетенции органов дознания, и полагаем, что их компетенция должна быть ограничена уголовно-процессуальными видами деятельности. В этой связи, предлагаем исключить из норм уголовно-процессуального закона положения, указывающие на осуществление органами дознания оперативно-розыскных мер (ст. 118 УПК) .

Для единообразного понимания компетенции органов дознания необходимо введение в уголовно-процессуальное законодательство специальной нормы, которая в полной мере определяла бы пределы их процессуальной компетенции.

Действующий УПК не содержат такой нормы. В случае необходимости мы обращаемся к нескольким статьям закона, чтобы определить весь объем процессуальной деятельности, установленный законодателем для органов дознания (ст. ст. 109, 112, 119, 120. 414, 415 УПК и др.). В этой связи неудачна, на наш взгляд, редакция ст. 118 УПК.
Называется статья

1 Чувилев А.А. Оперативно-розыскное право. М. 1999, С. 6,9.

2 Отдельные нормы проекта УПК содержат положения, относительно осуществления органами дознания оперативно-розыскных мер. В связи с изложенной точкой зрения, мы полагаем, необходимым исключить подобные формулировки из текста проекта УПК.

38

«Обязанности органов дознания», однако ее содержание не отражает в полной мере всех видов уголовно-процессуальной деятельности свойственные данному субъекту уголовного судопроизводства1.

Мы предлагаем изменить редакцию ст. 118 УПК РСФСР положениями следующего содержания: « На органы дознания возлагается:

-Прием, рассмотрение и разрешение заявлений и сообщений о преступлении в порядке ст. 109 УПК.

-Принятие в пределах своей компетенции решения о возбуждении, об отказе в возбуждении уголовного дела или направлении материалов по подследственности или подсудности в порядке ст.ст.112,113 УПК.

-Дознание по делам, по которым предварительное следствие обязательно в порядке ст. 119 УПК.

-Дознание по делам, по которым предварительное следствие не обязательно в порядке ст.120 УПК.

-Осуществление досудебной подготовки материалов в протокольной форме по правилам главы 34 УПК.

-Исполнение поручений органов расследования, прокурора, суда (судьи) на производство розыскных и следственных действий, участие в производстве отдельных следственных действий в соответствии с их поручениями, а также направление подобных поручений органам расследования».

‘Отметим, что такое положение сохранилось и в проекте УПК РФ. Норма, устанавливающая обязанности органов дознания содержит указание на осуществление органами дознания - дознание по делам, по которым предварительное следствие не обязательно и выполнение неотложных следственных действий по делам, по которым предварительное следствие обязательно. Вместе с тем, объем участия органов дознания в уголовном судопроизводстве предполагается гораздо шире.

39

§2. Характеристика компетенции милиции как органа

дознания.

Среди органов дознания системы МВД России милиция была первым учреждением, наделенным уголовно-процессуальными функциями1.

История развития органов внутренних дел свидетельствует о том, что вопросы о наделении милиции процессуальными полномочиями, об объеме этих полномочий, неоднозначно решались на разных этапах развития указанного учреждения2. На сегодняшний день, мы можем констатировать тот факт, что уголовно-процессуальная деятельность является необходимой и неотъемлемой частью работы милиции по решению возложенных на неё задач.

Милиция как орган дознания отличается от других учреждений, наделенных таким же статусом. Обусловлено это следующим.

В системе органов внутренних дел и в структуре милиции уголовно- процессуальную деятельность осуществляют значительное количество подразделений и должностных лиц. Так, Приказом МВД СССР от 5 августа 1982 года № 254 в милиции были введены штатные должности дознавателя, а с 1992 года в структуре милиции общественной безопасности созданы специализированные подразделения дознания, получившие название «аппараты милицейского расследования», осуществляющие исключительно процессуальные функции3. Кроме того, аналогичные подразделения дознания функционируют в структурах: Главного Управления охраны общественного порядка (ГУООП), Главного Управления внутренних дел на транспорте (ГУВДТ), Главного Управления Государственной инспекции по

‘Постановление НКВД и НКЮ « Об организации Советской Рабоче - Крестьянской милиции

(Инструкция)». СУ РСФСР. 1918. № 75. Ст. S13.

2См. об этом: Белозеров Ю.Н., Чугунов В.Е., Чувилев А.А. Дознание в органах милиции и его проблемы. М.

  1. С.7-24.

3 Приказ МВД России № 368 от 16 октября 1992 года «О мерах по укреплению подразделений дознания и

совершенствованию раскрытия преступлений, по которым предварительное следствие не обязательно».

40

безопасности дорожного движения (ГУ ГИБДД), Главного Управления внутренних дел на режимных объектах Службы общественной безопасности системы МВД России. Такого количества
специализированных

подразделений, занимающихся исключительно уголовно- процессуальной деятельностью, нет ни в каком другом государственном ведомстве.

Процессуальная деятельность милиции как органа дознания распространяется на большое количество преступлений, отнесенных к подследственности органов дознания (на основании ч.1 ст. 126 УПК милиция вправе осуществлять процессуальные полномочия по 84 составам преступлений, из них по 40 статьям Уголовного кодекса предусмотрено протокольное производство). Обусловлено это тем, что непосредственные задачи милиции связаны с охраной общественного порядка и обеспечением общественной безопасности. Кроме того, милиция - наиболее приближенный к населению орган дознания, уголовно-процессуальная юрисдикция которого распространяется на значительную территорию обслуживания. Это и административно - территориальные образования (город, район, посёлок и т.д.), и участок железной дороги или водного пути, и территория железнодорожного вокзала, морского, речного или воздушного порта, а также территории режимных объектов. В этой связи милиция рассматривает заявлений и сообщений о преступлениях больше, чем любой другой орган дознания1.

Вышеизложенное, обусловливает наличие специфических проблем, связанных с вопросами правового регулирования компетенции милиции как органа дознания.

Заметим, что законодатель в ст. 117 УПК определил пределы компетенции практически для каждого органа дознания. Так, например, органы государственного пожарного надзора в качестве органа дознания осуществляют уголовно-процессуальную деятельность - по делам о

пожарах и о нарушении противопожарных правил (п.5 ст. 117 УПК); федеральные органы налоговой полиции - по делам, отнесенным к их ведению (п.8 ст.117 УПК); таможенные органы - по делам о преступлениях, предусмотренных статьями 188,189,190,193 и 194 УК РФ (п. 9 ст. 117 УПК). И лишь в отношении милиции законодатель не установил никаких пределов (п. 1 ст. 117 УПК).

Это обстоятельство предопределило распространенный в юридической литературе и верный, на наш взгляд, вывод о том, что милиция - это универсальный орган дознания2. Однако, что следует понимать под свойством « универсальный» авторы не разъясняют.

По словарю русского языка СИ. Ожегова «Универсальный - разносторонний, охватывающий многое, с разнообразным назначением для разнообразного применения»3. Видимо, именно такое значение термина «универсальный» использовал профессор А..А.Чувилев, когда писал, что «Милиция - может действовать в качестве органа дознания по делу о любом преступлении»4.

Заметим, что среди ученых-процессуалистов есть сторонники и противоположенного мнения. Так, например, Г.П.Химичева полагает, что милиция «обладает правом процессуальной деятельности по всем видам преступлений, кроме отнесенных законом к компетенции других органов дознания. В случае получения заявления или сообщения о преступлении, не подведомственном милиции, она должна немедленно передать его в соответствующий орган дознания»5. Данная позиция автора базируется

1 Химичева Т.П. Рассмотрение милицией заявлений и сообщений о преступлениях, М. 1997. С.4.

2 Курс Советского Уголовного процесса: Общая часть: Учебник / Под ред. А.Д. Бойкова, И.И. Карпеца. М. 1989.С.456.; Уголовный процесс: Учебник/Под ред. В.П. Божьева М. 1998. С.131.; Научно- практический комментарий к УПК РСФСР / Под ред. В.М. Лебедева. В.П. Божьева. М. 1998. С.223.; Правоохранительные органы РФ: Учебник/ Под ред. В.П. Божьева. М.1999.С.298.

3 См.: Ожегов СИ. Словарь русского языка. М. 1986. С. 724,

4 Научно-практический комментарий к УПК РСФСР / Под ред. В.М. Лебедева. В.П. Божьева. M. 1998. С.223;

5 Химичева Г.П. Указ работа. С. 15.

42

на том основании, что уголовно-процессуальное законодательство не содержит четких правовых предписаний по данному поводу.

Вместе с тем, точка зрения А.А. Чувилева представляется нам более предпочтительной. Практическая надобность наделения милиции правом принимать решение по заявлению любой подследственности, очевидна. Зачастую обстоятельства складываются таким образом, что милиция оказывается единственным государственным учреждением, куда поступает первичная информация о преступлении. Решая непосредственные задачи по охране общественного порядка, безопасности личности и борьбе с преступностью, милиция обязана принимать немедленные меры реагирования по поступившей информации, в том числе и процессуальные меры, то есть начинать действовать в качестве органа дознания.

В то же время, нормы уголовно-процессуального закона не содержат четких правовых предписаний относительно универсального характера милиции как органа дознания и поэтому суждения о том, что милиция вправе «осуществлять деятельность по преступлениям, относящимся к компетенции других органов дознания»1 выглядит проблематичной с правовой точки зрения.

Разрешение обозначенной проблемы нуждается, на наш взгляд, в правовом регулировании на законодательном уровне. Мы полагаем, что сам термин «универсальный » применительно к милиции как органу дознания должен быть использован в уголовно-процессуальном кодексе. В переводе с латинского языка универсальный означает всеобщий, всеобъемлющий, для всего пригодный2. Именно свойство всеобщей пригодности, а также значение «разнообразного применения» следует использовать в основу понятия «универсальный орган дознания». Мы полагаем, что милиция

‘Мичурина О.В. Процессуальные и организационные вопросы осуществления начальниками следственных изоляторов и лечебно-трудовых профилакториев функций органа дознания. Автореферат дис….к.ю,н. M. 1996. С. 13; Павлов H.E. Органы предварительного расследования: Лекция. M. 1994. С. 26. 2 См.: Словарь иностранных слов. М. 1964. С.664.

43

должна иметь полномочия для начала уголовно-процессуальной деятельности в качестве надлежащего субъекта уголовного судопроизводства по любому преступлению, не зависимо от его подследственности. Милицию следует признать универсальным органом дознания.

При этом универсальность рассматриваемого органа дознания не следует понимать, как ее обязанность выполнять уголовно- процессуальную деятельность вместо других органов предварительного расследования. Такое понимание признака универсальности было бы вредным для правоприменительной практики и, кроме того, противоречило бы закону.

Универсальный орган дознания, по нашему мнению, должен быть вправе осуществлять процессуальные полномочия только тогда, когда отсутствует «нужный» орган расследования и есть безотлагательная необходимость осуществления уголовно-процессуальных мер, в целях установления и закрепления следов преступления, либо задержания преступника.

В уголовно-процессуальном законе следует закрепить особые полномочия милиции в качестве универсального органа дознания1.

Дискуссионным в теории и в практике уголовного процесса является проблема, которую условно можно разделить на две группы (два вопроса): 1. Кого следует понимать под «органом дознания» и «начальником органа дознания» в милиции? 2. Каким образом разрешен вопрос о разграничении компетенции между органами дознания в милиции?

Исследуя проблемные вопросы первой группы, отметим, что среди ученых-процессуалистов нет единого мнения относительно соотношения понятий « орган дознания» и « начальник органа дознания» как субъектов уголовного судопроизводства.

Заметим, что в проекте УПК РФ рассматриваемый вопрос не нашел своего отражения, в связи с чем высказанное предложение является актуальным и для законопроекта.

44

Некоторые авторы полагают, что между этими понятиями следует видеть различие. Свою позицию они аргументируют тем обстоятельством, что законодатель в соответствующих нормах уголовно-процессуального закона делегирует процессуальные полномочия то «органу дознания», то «начальнику органа дознания», тем самым, различая указанных субъектов1.

Однако большая часть ученых-процессуалистов рассматривают эти понятия как тождественные. Так, например, А.А. Чувилев пишет: «Уголовно-процессуальный закон (ст. 117 УПК) при определении круга органов дознания в одних случаях относит к ним руководителей определенных учреждений, в других - государственные органы без указания, какие их должностные лица правомочны вести расследование. Независимо от этих особенностей наименования на практике орган дознания как орган расследования конкретного уголовного дела представляет собой формирование, систему. В этой системе начальник учреждения выступает в качестве начальника органа дознания.. .»2.

Мы разделяем позицию профессора Чувилева А.А. и полагаем, что «орган дознания» как учреждение, как система не может осуществлять какие-либо конкретные действия, принимать процессуальные решения. Фактически это может сделать только конкретное физическое лицо. Применительно к рассматриваемому вопросу, этим лицом является «начальник органа дознания», который и олицетворяет и представляет собой орган дознания.

По данному поводу B.C. Чистяковой было замечено, что «Орган дознания представляет его руководитель, который вправе производить дознание по любому делу, отнесенному к компетенции органа дознания. Орган дознания в лице его начальника руководит дознанием,

‘Петуховский А.А. Дознание и предварительное следствие в исправительных учреждениях. М. 1979. С.42. 2 Дознание в органах внутренних дел / Под ред. А.А.Чувилева. М. 1986. С. 14.

45

назначает лиц, для ведения дознания и несет полную ответственность за качество расследования»1.

И.М. Гуткин, В.Н. Григорьев, В.П. Божьев и другие ученые- процессуалисты полагают, что процессуальные документы органов дознания не имеют юридической силы до тех пор, пока они не утверждены руководителем (начальником) органа дознания2.

Следует признать, что те предписания, которые законодатель адресует «органу дознания» не могут быть реализованы без «начальника органа дознания». Понятия «орган дознания» и «начальник органа дознания» тождественны с точки зрения соотношения их процессуальных полномочий в качестве субъектов уголовно-процессуальной деятельности. Различия между этими понятиями обозначаются скорее в правоприменительной деятельности. Когда решение, исходящее в соответствии с законом от «органа дознания» приобретает юридическую силу только после его утверждения «начальником органа дознания», в то время как решения, принимаемые по закону начальником органа дознания, просто подписываются им.

Применительно к милиции, следует заметить, что законодатель, называя данное учреждение органом дознания, не конкретизирует, кто конкретно обладает компетенцией органа дознания и начальника органа дознания в указанном ведомстве. Вместе с тем, милиция - это многофункциональное ведомство, которое представляет собой систему государственных органов исполнительной власти. С 1991 года в соответствии с Законом Российской Федерации «О милиции» она разделена

1 Уголовно-процессуальное право: Учебник / Под ред. А.П. Лупинской. М. 1997. С. 63. 2Гуткин И.М. Вопросы совершенствования процессуального и организационного руководства в сфере дознания / Труды Академии МВД ССС. М.1984. С.5.; Григорьев В.Н. Процессуальный статус подразделений по организованной преступности // Проблемы предварительного следствия и дознания. Сборник научных трудов ВНИИ МВД РФ.М. 1997. С.31.; Уголовный процесс: Учебник / Под ред.В.П. Божьева. M. 1998. С. 132.; Поляков М.П. Налоговая полиция как орган дознания. Автореферат дисс. … к.ю.н. Н.Новгород. 1995. С. 14.

46

на криминальную милицию и милицию общественной безопасности1. В 1999 году, на законодательном уровне оба эти учреждения были названы органами дознания (ст. ст.8, 9 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О милиции») .

Криминальная милиция и милиция общественной безопасности также представляют собой сложные структурные образования, состоящие из различных подразделений и служб. В соответствии со ст. ст. 8 и 9 указанного закона состав криминальной милиции и милиции общественной безопасности, порядок создания, реорганизации и ликвидации их структурных подразделений определяются Правительством Российской Федерации .

Так, на основании постановления Правительства Российской Федерации в криминальную милицию на уровне субъектов Российской Федерации входят: подразделения уголовного розыска; подразделения по борьбе с экономическими преступлениями; подразделения по борьбе с незаконным оборотом наркотиков; подразделения по борьбе с организованной преступностью ( в том числе специальные отряды, отделы быстрого реагирования); оперативно-поисковые подразделения; подразделения специальных технических мероприятий и подразделения собственной безопасности министерств внутренних дел управлений (главных управлений) внутренних дел субъектов Российской Федерации; а также могут входить территориальные подразделения Национального центрального бюро Интерпола.

1 Ведомости ВС РФ. 1991. № 16. Ст. 503.

2 Российская газета. 1999. 8 апреля.

3 В соответствии со ст. 1 постановления Правительства Российской Федерации от 26 июля 2001 года №558, указанные полномочия предоставлены Министру внутренних дел Российской Федерации.

4 Имеется в виду постановление Правительства Российской Федерации от 7 декабря 2000г. №925 « О подразделениях криминальной милиции» и постановление Правительства Российской Федерации от 26 июля 2001 года №58 «О внесении изменений в некоторые постановления Правительства Российской Федерации, регулирующие деятельность Министерства внутренних дел Российской Федерации» // С3 РФ.2000. №50. Ст.4904; 2001. № 32. Ст. 3325.

47

Милицию общественной безопасности образуют следующие подразделения: милиции вневедомственной охраны, дознания, патрульно- постовой службы, лицензионно-разрешительной работы и контроля за частной детективной деятельностью, охраны и
конвоирования

подозреваемых и обвиняемых, по делам несовершеннолетних, по борьбе с правонарушениями в сфере потребительского рынка и исполнению административного законодательства, по охране дипломатических представительств и консульств иностранных государств.

Кроме того структуру милиции общественной безопасности образуют: дежурные части, государственные инспекции по безопасности дорожного движения МВД РФ, изоляторы временного содержания подозреваемых и обвиняемых, специальные приемники для содержания лиц, арестованных в административном порядке, приемники- распределители для лиц, задержанных за бродяжничество и попрошайничество, медицинские вытрезвители при ОВД, центры временной изоляции для несовершеннолетних правонарушителей, отряды милиции особого назначения1.

Возникает закономерный вопрос: обладают ли статусом органа дознания подразделения, образующие структуру криминальной милиции и милиции общественной безопасности? (Далее - подразделения милиции).

Среди ученых-процессуалистов нет единого мнения по данному поводу.

Так, например, если следовать позиции Л.В.Павлухина о том, что под органом дознания следует понимать коллектив должностных лиц учреждения, указанного в качестве органа дознания1, то неизбежно следует прийти к выводу о том, что все должностные лица криминальной милиции и милиции общественной безопасности обладают статусом органа дознания. Нам представляется это суждение спорным.

1 Постановление Правительства Российской Федерации от 7 декабря 2000 года № 926 « О подразделениях милиции общественной безопасности»// СЗ РФ, 2000, № 50. Ст.4905.

48

Более предпочтительной, с нашей точки зрения, является позиция Л.А.Захожего и П.Ц. Бадюнова, которые полагают, что «в качестве коллективного образования может рассматриваться только служба дознания, а под органом дознания следует понимать руководителя учреждения или соответствующее должностное лицо, возглавляющее учреждение дознания»2.

Мы поддерживаем точку зрения тех авторов, которые полагают, что самостоятельные подразделения служб милиции и начальники этих подразделений не наделаются полномочиями органа дознания3.

Законодатель называет органом дознания милицию, а не подразделения, ее образующие, поэтому обладать статусом органа дознания эти подразделения не должны.

В этой связи следует обратить внимание на предложение, внесенное Следственным комитетом при МВД России в законопроект УПК о включении в него дополнительной нормы, определяющей государственные учреждения и должностных лиц в качестве органа дознания. По мнению Следственного комитета, в законе необходимо конкретно перечислить подразделения и должностных лиц милиции, обладающих таким статусом. Данное предложение следует рассматривать как подтверждение того факта, что практические органы не усматривают в положениях уголовно-

процессуального закона указаний о наделении статусом органа дознания конкретных подразделений милиции.

В рамках рассматриваемого вопроса возникает ещё одна проблема, требующая самостоятельного рассмотрения. Речь идет о возможности осуществления сотрудниками подразделений милиции процессуальных

1 Павлухин Л.В. Расследование в форме дознания. Томск. 1978. С.8.

2 Захожий Л.А. Бадюнов П.Ц. Дознание и его формы в уголовном процессе. Петропавловск-Камчатский. 1994. С. 57-58.

‘Григорьев В.Н. Процессуальный статус подразделений по организованной преступности / Проблемы предварительного следствия и дознания. Сб. научных трудов ВНИИ МВД. М. 1997. С. 29.; Химичева Т.П. Указ. работа. С. 24-25.; Мингалин Н.Ш. Милиция как орган дознания. Автореферат дис….к.ю.н. Свердловск. 1988.С.13.

49

полномочий. Дело в том, что как показывает анализ правоприменительной практики, сотрудники подразделений и криминальной милиции и милиции общественной безопасности осуществляют различные виды уголовно-процессуальной деятельности, входящие в компетенцию органа дознания. Так, статистические данные по России о результатах работы органов дознания системы МВД России свидетельствуют о том, что сотрудниками подразделений криминальной милиции было принято к производству материалов в протокольной форме и уголовных дел, по которым следствие не обязательно: в 1997 году - 19842, в 1998 году - 17902, в 1999 году - 18748. Из них окончено было производством в 1997 г - 5094, в 1998 году -4573, в 1999 году-4225.

Сотрудниками подразделений милиции общественной безопасности было принято к производству материалов протокольной формы и уголовные дела, по которым следствие не обязательно: в 1997 году - 631915, в 1998 году - 666187, в 1999 году - 738291. Из них было окончено производством: в 1997 году - 474545, в 1998 году - 52 3544, в 1999 году - 5768631.

Таким образом, можно констатировать тот факт, что должностные лица подразделений, входящих в структуру милиции осуществляют уголовно-процессуальную деятельность в качестве органа дознания.

Однако возникает вопрос: Если подразделения милиции не обладают статусом органа дознания, то тогда на каком основании сотрудники этих подразделений осуществляют процессуальную деятельность и реализуют функции органа дознания в порядке ст. т. 119,120,414 УПК?

Проведенное нами исследование позволяет прийти к выводу о том, что правовой основой их процессуальной деятельности служат ведомственные нормативные акты (приказы Министра внутренних дел России) , которые

1 Данные получены в результате анализа справки отчетности по форме 3-Е за 1997-1999 годы ГИЦ МВД России.

2 См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 года № 1009 «Об утверждении правил подготовки нормативно-правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» / СЗ РФ. 1997. №3 .Ст.3895; №5. Ст. 5689.

50

наделяют отдельных должностных лиц правом на осуществление этой деятельности. Так, например, в структуре милиции общественной безопасности помимо сотрудников специализированных подразделений дознания1, процессуальную деятельность вправе осуществлять такие должностные лица как: участковые инспектора - при обнаружении на участке преступлений, по делам, о которых производство предварительного следствия не обязательно2; сотрудники патрульно- постовой службы3, сотрудники специальных групп дознания отделов (отделений) Государственной инспекции безопасности дорожного движения Управления (отдела) внутренних дел района, города, округа по делам о преступлениях против безопасности дорожного движения и преступлениях, связанных с эксплуатацией транспортных средств4.

В структуре криминальной милиции процессуальную деятельность вправе осуществлять сотрудники подразделений по борьбе с незаконным оборотом наркотиков; подразделений уголовного розыска; подразделений по борьбе с экономическими преступлениями5.

Во всех нормативно-правовых актах ведомственного уровня сказано, что должностные лица соответствующих подразделений вправе, на основании уголовно-процессуального закона, осуществлять уголовно- процессуальную деятельность.

‘Процессуальная деятельность указанных подразделений регулируется в настоящее время приказом МВД РФ № 493 от 12 августа 1998 г. «О некоторых мерах по совершенствованию деятельности милиции

общественной безопасности (местной милиции) по раскрытию и расследованию преступлений». 2 Приказ МВД РФ от 10 июня 1999 г. № 420 «О неотложных мерах по коренному улучшению деятельности участковых инспекторов милиции».На основании п.2 Постановления
Правительства Российской Федерации от 26 июля 2001 года № 558 «участковые инспектора»
заменены на «участковые уполномоченные».

” Приказ МВД РФ от 18 января 1993 года № 17 «О мерах по совершенствованию организации патрульно-постовой службы милиции».

4 Приказ МВД РФ № 618 от 28 сентября 1998 года « Об утверждении Положения об органах Управления и подразделений ГИБДД МВД России».

5См.: Приложение №8 к приказу МВД РФ №110 от 2 марта 1996 года «Об утверждении Положений о подразделениях Центрального аппарата МВД России», Приказ МВД РФ № 873 от 22 декабря 1998 года «Об утверждении положения о Главном Управлении уголовного розыска МВД РФ», Приказ N° 207 от 19 марта 1999 года «Об утверждении положения о Главном Управлении по борьбе с экономическими преступлениями МВД РФ».

51

Мы полагаем, что практика определения на ведомственном уровне должностных лиц, имеющих право производить процессуальные виды деятельности, входящие в компетенцию органа дознания - правомерна. В конечном итоге, в УПК должны содержаться основные базовые положения, регулирующие уголовно-процессуальную деятельность. Поэтому законодатель в уголовно-процессуальном законе, только определяет те учреждения, которые он наделяет статусом органа дознания. Вопросы же распределения функциональных обязанностей между руководителями ведомств, указанных в законе (ст. 117 УПК), а также распределение процессуальных полномочий между ними вполне могут быть разрешены в нормативно-правовых актах ведомственного уровня. Оттого, что Министр внутренних дел перераспределит процессуальные полномочия между подразделениями милиции и ее должностными лицами, данный орган не перестанет быть органом дознания на основании ст. 117 УПК.

Другое дело, что иметь полномочия по осуществлению уголовно- процессуальной деятельности должностные лица подразделений милиции могут только после делегирования начальником органа дознания этих полномочий, входящих в компетенцию органа дознания. («Делегировать» -в переводе с латинского языка означает - уполномочивать1.)

Механизм делегирования процессуальных полномочий не получил должного рассмотрения в специальной юридической литературе. В основном авторы указывают на общие положения о том, что начальник органа дознания (начальник милиции) поручает проведение дознания или другой уголовно-процессуальной деятельности подчиненным работникам из числа начальствующего состава2 или, что орган дознания в лице его

1 Словарь иностранных слов / Под ред. И.В.Лехина, СМ. Локшиной, Ф.Н.Петрова (главный редактор) и Л.С. Шаумяна. М. 1964.С. 197.

2 Научно-практический комментарий к УПК РСФСР / Под ред. В,М.Лебедева, В.П. Божьева. М. 1998.

С.223.

52

начальника руководит дознанием, назначает лиц для дознания и несет полную ответственность за качество расследования1.

Не оспаривая приведенных суждений, необходимо уточнить момент возникновения у сотрудников подразделений милиции полномочий по осуществлению процессуальных функций. Мы полагаем, что такое право появляется тогда, когда начальник органа дознания дает письменное указание подчиненному ему по службе должностному лицу (либо руководителю, либо сотруднику подразделения) о необходимости осуществления уголовно-процессуальной деятельности. Например, «рассмотреть заявление и принять решение в порядке ст. 109 УПК», «возбудить уголовное дело», «подготовить материал в порядке ст. 415 УПК». К такому выводу нас привели результаты эмпирического исследования, свидетельствующие о том, что только так решается вопрос на практике. При изучении материалов уголовных дел и материалов, подготовленных в протокольной форме, было установлено, что уголовно-процессуальная деятельность во всех случаях начиналась только после соответствующей резолюции начальника органа дознания.

По смыслу русского языка под, резолюцией следует понимать решение, распоряжение начальника в форме надписи на бумагах по конкретному вопросу2. Мы полагаем, что резолюцию начальника органа дознания следует рассматривать как своеобразную доверенность на производство процессуальной деятельности тем должностным лицом, которому она адресована. Именно резолюция начальника органа дознания рассматривается нами как правовое основание для осуществления должностными лицами подразделений милиции различных видов

1 Уголовно-процессуальное право: Учебник / Под ред. П.А. Лупинской. М. 1997. С.63.

2 Ожегов СИ. Словарь русского языка. М. 1989. С. 673.

53

уголовно-процессуальной деятельности, входящих в компетенцию органа дознания1.

Важное теоретическое и практическое значение имеет также разрешение вопроса о том, кто в милиции обладает статусом начальника органа дознания? Речь фактически идет о надлежащем субъекте уголовно- процессуальной деятельности . Не будет иметь юридической силы документ, утвержденный лицом, не обладающим статусом начальника органа дознания.

Судебная практика однозначно разрешает этот вопрос. Так, в частном определении Каракулинского федерального районного суда Удмурдской республики, направленном на имя Министра внутренних дел России в апреле 1999 года, сказано, что в нарушение уголовно- процессуального закона, постановление о возбуждении уголовного дела в отношении гр. Никифорова Н.П. по ст. 162 ч.2 УК РФ было утверждено начальником УВД, который не обладает полномочиями начальника органа дознания. Данное действие привело к признанию всех доказательств полученных по уголовному делу, не имеющими юридической силы.

Следует обратить внимание, что в частном определении суд сослался на уголовно-процессуальный закон, в то время как в УПК как раз нет разъяснений по поводу того, кого следует считать начальником органа дознания в милиции. Данный пробел в законодательстве отчасти был

1 В рамках данного исследования не рассматриваются понятие и процессуальная компетенция «лица, производящего дознание». Вместе с тем, полагаем необходимым отметить следующее. Должностное лицо подразделения милиции, осуществляющее по указанию начальника органа дознания уголовно- процессуальную деятельность нельзя отождествлять с «лицом, производящим дознание». На наш взгляд «лицо, производящее дознание» и «лицо, осуществляющее уголовно-процессуальную деятельность» не тождественные понятия. Компетенция лица, производящего дознание - уже, так как предполагает осуществление процессуальных полномочий только по дознанию. С нашей точки зрения, в законе предпочтительнее использовать термин «дознаватель», под которым понимать должностное лицо органа дознания, осуществляющее различные виды уголовно-процессуальной деятельности. Проект УПК вводит термин «дознаватель», однако определяет его как должностное лицо, осуществляющее дознание. Тем самым законодатель сужает процессуальный смысл и значение данного субъекта уголовного судопроизводства.

2 См.: Постановление Пленума Верховного Суда РФ №8 « О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия»/ Сборник Постановлений Пленумов Верховных Судов СССР и РСФСР по уголовным делам. М. 1997. С. 534.

54

восполнен на ведомственном уровне. Так, в связи с многочисленными запросами с мест, по поводу определения процессуальных полномочий среди руководителей органов внутренних дел, Генеральная прокуратура РФ, Министерство внутренних дел России и Следственный Комитет при МВД России подготовили совместное письмо, разъясняющее,
что

процессуальными полномочиями органа дознания в милиции обладают: начальники криминальной милиции и милиции общественной безопасности, а также начальники территориальных и линейных отделов (отделений) милиции и их заместители. Органы внутренних дел не упомянуты в числе органов дознания, поэтому их начальники не обладают процессуальными правами, предусмотренными уголовно-процессуальным законодательством1.

Следует заметить, что ведомственное предписание порождает в правоприменительной практике специфические для системы органов внутренних дел проблемы. Дело в том, что согласно упомянутому письму начальник криминальной милиции и начальник милиции общественной безопасности, подчиненные по службе начальнику ОВД, обладают более широкими полномочиями, чем их непосредственный начальник. В управленческой деятельности начальник органа внутренних дел является руководителем начальников милиции, но начальником органа дознания он не является и, следовательно, не может обладать полномочиями начальника органа дознания.

Надо отметить, что в юридической литературе данная проблема не оставалась без внимания ученых-процессуалистов, которые указывали на негативные последствия, возникающие из - за лишения начальника ОВД процессуальных полномочий2.

1 Письмо Генеральной прокуратуры РФ, МВД России, Следственного Комитета при МВД России № 25/15- 1-19-93, № 1/ 3986 от 9 сентября 1993 года «О процессуальных полномочиях руководителей органов внутренних дел». См.: Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР с постатейными материалами / Сост. В.П.Божьев, H.B. Буйнов: Под общ. Ред. В.МЛебедева. M. 2000. С. 471.

2 Марцифин П.Г. Некоторые правовые и организационные проблемы осуществления дознания милицией /Проблемы предварительного следствия и дознания. Сборник научных трудов ВНИИ. М. 1995. С. 23.;

55

Дело в том, что начальники криминальной милиции и милиции общественной безопасности действуют в условиях организационного подчинения руководителю ОВД, который в силу своего должностного положения, обладает распорядительной властью, что предопределяет двойственность положения начальников милиции как начальников органа дознания. Особенно остро это проявляется в случаях вмешательства начальника органа внутренних дел в решение процессуальных вопросов, находящихся за пределами его компетенции.

Проиллюстрируем сказанное на примере. Как правило, ни одно решение о возбуждении уголовного дела по преступлению, совершенному на территории конкретного ОВД не принимается без ведома начальника этого отдела (отделения). Руководствуясь в первую очередь ведомственными интересами, над которыми давлеет субъективное стремление не ухудшить показатели горрайоргана, начальник ОВД дает, как правило, устные указания, определяющие вид процессуального решения. Результаты опроса, проведенного среди сотрудников подразделения дознания милиции общественной безопасности в г. Москве ( 80%), а также личный опыт автора исследования в органах предварительного следствия на уровне района субъекта РФ (г. Москва), позволяют утверждать, что начальник ОВД нередко влияет на выбор того или иного процессуального решения (наиболее актуальна такая ситуация для стадии возбуждения уголовного дела). При этом его указания зачастую не согласуется с основаниями, предусмотренными в уголовно-процессуальном законе. Вместе с тем, никакой процессуальной ответственности начальник ОВД не несет, так как не является субъектом уголовно-процессуальной деятельности и принятия процессуальных решений. Однако, отстоять самостоятельность принятия процессуального решения в разрез с указаниями начальника ОВД удается

Пономарева И.В. Ведомственный контроль за дея!Сльиостью органов дознания в милиции // Российский юридический журнал. 1995. №3(7).СЛ 16.

56

далеко не всегда и не каждому начальнику милиции. В этом и заключаются те негативные моменты, которые возникают в практической деятельности из-за отсутствия у начальника ОВД процессуальных полномочий.

В этой связи следует поддержать предложения тех авторов, которые предлагают наделить начальника ОВД процессуальным статусом начальника органа дознания1.

Мы полагаем, что процессуальным статусом начальника органа дознания в милиции должно быть наделено ещё одно должностное лицо. Речь идет о начальнике подразделения дознания милиции общественной безопасности.

Прежде чем аргументировать необходимость наделения указанного должностного лица процессуальными полномочиями органа дознания следует заметить, что уровень процессуального контроля над лицами, осуществляющими уголовно-процессуальную деятельность в милиции, является одним из решающих факторов, определяющих в целом состояние работы милиции в качестве органа дознания. В соответствии с действующим процессуальным законодательством и ведомственными предписаниями такой контроль осуществляется начальником органа дознания, а в милиции - начальником криминальной милиции и начальником милиции общественной безопасности.

Осуществление указанными лицами функции процессуального контроля сопряжено, как правило, с исполнением иных многофункциональных обязанностей на них возложенных, что в конечном итоге снижает уровень процессуального контроля с их стороны. Данная проблема не оставалась без внимания руководителей органов внутренних дел всех уровней, которые искали пути разрешения обозначенной проблемы.

Мингалин Н.Ш. Милиция как орган дознания. Автореферат дисс…. к.ю.н. Свердловск. 1988. С. 14.;

57

Так, например, в г. Москве получила распространение практика, когда подразделения дознания милиции общественной безопасности закрепляли за руководителями следственных подразделений ОВД, которые фактически и осуществляли полномочия начальника органа дознания1.

В ряде регионов России (ГУВД г. Санкт- Петербурга, Ленинградской области, ГУВД Краснодарского края, УВД Нижегородской области) процессуальное руководство за деятельностью специализированных подразделений дознания милиции общественной безопасности было возложено на начальника данного подразделения. Следует отметить, что данный путь решения проблемы оказался перспективным. Дело в том, что начальником подразделения дознания назначают, как правило, лицо, имеющее опыт процессуальной работы по расследованию преступлений (из числа опытных и квалифицированных дознавателей). Свободный от иных функциональных обязанностей и обладающий знаниями по практике расследования преступлений, он имеет возможность более качественно осуществлять функции процессуального контроля. В соответствии с ведомственными нормативными предписаниями, он
ежедневно

осуществляет процессуальный контроль за деятельностью дознавателей и сотрудников других служб милиции общественной безопасности, осуществляющих процессуальную деятельность, проверяя материалы уголовных дел и процессуальные документы, подлежащие утверждению у начальника органа дознания2. Вместе с тем, наличие его подписи на документах не имеет процессуального значения, так как он не является субъектом процессуальной деятельности с точки зрения уголовно-процессуального закона и не обладает статусом начальника органа дознания.

1 Приказ Начальника ГУВД г. Москвы № 82 от 30 января 1996 года « О распределении обязанностей между руководителями ГУВД г. Москвы».

” Приказ МВД РФ № 420 от 14 сентября 1993 года « О мерах по совершенствованию организации работы городских, районных органов внутренних дел и линейных органов внутренних дел на транспорте».

58

В этой связи заслуживает внимание предложения ученых- процессуалистов о наделении данного должностного лица статусом начальника органа дознания1. Попытка реализовать это предложение предпринималась на ведомственном уровне.

Так, в соответствии с Приказом МВД РФ № 493 от 12 августа 1998 года «О некоторых мерах по совершенствованию деятельности милиции общественной безопасности (местной милиции) по раскрытию и расследованию преступлений» должность начальника подразделения (управления, отдела) дознания совмещалась с должностью заместителя начальника милиции общественной безопасности ( п.2, п.2.1.).

Возникает закономерный вопрос: Следует ли понимать положения приказа таким образом, что у начальника органа дознания (коим является начальник милиции общественной безопасности) появился заместитель начальника органа дознания или же положение приказа знаменует собой появление нового начальника органа дознания?

Если утвердительно ответить на первую часть вопроса, то следует признать, что никакими процессуальными полномочиями заместитель начальника органа дознания не обладает, так как законодатель не предусматривает такого субъекта уголовно-процессуальной деятельности.

Однако, более проблематичным нам представляется разрешение второй части вопроса. Анализ некоторых положений указанного приказа приводит к выводу о том, что процессуальная компетенция начальника милиции общественной безопасности совпадает, за некоторым исключением, с компетенцией его заместителя, то есть начальника подразделения дознания.

1 См.: Гуткин И. .M. Вопросы совершенствования процессуального и организационного руководства в сфере дознания /Труды Академии МВД СССР. М. 1984. С. 4-12.; Мингалин М.Ш. Милиция как орган дознания: уголовно-процессуальный и управленческий аспекты: Проблемы совершенствования уголовного процессуального законодательства. Свердловск. 1985. С.80-81.; Марцифин П.Г. Некоторые правовые и организационные проблемы осуществления дознания милицией / Проблемы предварительного следствия и дознания. Сборник научных трудов ВНИИ МВД. М. 1995.С.23.

2 На основании указанного Приказа МВД РФ подразделения дознания переименовывались в управления (отделы, отделения) по организации дознания милицией общественной безопасности. В тексте для краткости данные подразделения будут именоваться подразделения дознания.

59

Например, пункт 4 Приказа устанавливает, что начальники милиции общественной безопасности, а также их заместители осуществляют уголовно-процессуальную деятельность. Однако остается неясным, в качестве какого субъекта уголовного процесса должен действовать заместитель начальника милиции общественной безопасности, осуществляя процессуальные полномочия. Однозначно утверждать о том, что он обладает полномочиями начальника органа дознания нельзя, так как в тексте приказа нет прямых указаний на этот счёт. Термин « начальник органа дознания» ни разу не употребляется применительно к начальнику подразделения дознания, то есть к заместителю начальника МОБ.

Вместе с тем, в правоприменительной практике начальник и

подразделений дознания стали активно осуществлять процессуальные функции начальника органа дознания на основании указанного приказа. При этом следует отметить, что за период осуществления данным должностным лицом функции процессуального контроля (период 1999 года), значительно улучшились результаты процессуальной деятельности подразделений дознания милиции общественной безопасности. К такому выводу мы пришли в результате анализа статистических данных, полученных в ГИЦ МВД России. Так, по сравнению с 1998 годом, увеличилось количество оконченных производством уголовных дел : с 523544- в 1998 году до 576963 - в 1999году; сократилось количество лиц, уголовные дела в отношении которых, прекращены производством за недоказанностью: с 11381 - в 1998 году до 9392 - в 1999 году. Количество дел, возвращенных на доследование, в 1999 году снизилось по сравнению с 1998 годом на 17,5 %, уменьшилось количество граждан, необоснованно привлеченных к уголовной ответственности - на 29,8% по сравнению с 1998 годом1.

Информационно аналитический обзор деятельности подразделений дознания милиции общественной безопасности за 1998 -1999 годы, подготовленный ГУ ООП МВД РФ.

60

Однако не все субъекты уголовно-процессуальной деятельности однозначно положительно восприняли установления ведомственного приказа. Примером тому может служить запрос начальника УВД Магаданской области в ГУ ООП МВД РФ с просьбой уточнить должностных лиц в милиции, обладающих полномочиями начальника органа дознания. Необходимость такого разъяснения авторы запроса обосновывали тем обстоятельством, что руководители областной прокуратуры не признают заместителя начальника МОБ, то есть начальника подразделения дознания, в качестве субъекта уголовно- процессуальной деятельности.

В ответе на данный запрос руководители ГУООП МВД России подтвердили процессуальные полномочия начальника подразделения дознания в качестве начальника органа дознания. При этом они сослались на совместное письмо Генеральной прокуратуры РФ и Следственного комитета при МВД России от 9 сентября 1993 года, где было разъяснено, что полномочиями органа дознания обладают: начальники криминальной милиции, начальники милиции общественной безопасности, а также их заместители. Поскольку приказом МВД России № 493 начальник подразделения дознания становился заместителем начальника милиции общественной безопасности, то, следовательно, он (по мнению руководителей ГУООП МВД России) автоматически, на основании вышеуказанного письма, приобретал и статус начальника органа дознания.

По нашему мнению, следует признать правомерной позицию прокуратуры Магаданской области, которая основывает свои решения на уголовно-процессуальном кодексе, а не на ведомственных предписаниях. Дело в том, что упомянутое письмо Генеральной прокуратуры РФ и Следственного комитета при МВД России нельзя признать правовым документом, определяющим субъектов уголовно- процессуальной деятельности. Указанный акт не обладает юридической силой и не может служить правовым основанием, определяющим субъектов процессуальной

61

деятельности. На основании Постановления Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 года № 1009 «Об утверждении правил подготовки нормативно-правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»: « Издание нормативно-правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается… Акты, изданные в ином виде (например, указания и другие) не должны носить нормативно-правовой характер. Нормативно-правовые акты могут издаваться в виде приказов, распоряжений, правил, инструкций, положений»1.

Таким образом, следует признать, что указанное письмо нельзя считать правовым основанием для процессуальной деятельности начальника подразделения дознания в качестве начальника органа дознания. Поэтому, следует признать неудачной попытку разрешить вопрос о наделении указанного должностного лица статусом начальника органа дознания на ведомственном уровне.

Мы полагаем, что вопрос о наделении должностных лиц процессуальным статусом субъектов уголовно-процессуальной деятельности должен решаться в законе. В этой связи предлагаем дополнить ст. 34 УПК разъяснением термина «начальник органа дознания» применительно к милиции, где необходимо указать тех должностных лиц, которые вправе наделяться таким статусом. По нашему мнению это должны быть: начальник ОВД, начальник криминальной милиции и начальник милиции общественной безопасности, начальник специализированного

подразделения дознания.

Приступим к рассмотрению проблемных вопросов второй группы, относительно разграничения компетенции между органами дознания в милиции.

СЗ РФ.1997. №3 .Ст.3895; №>5.Ст. 5689 .

62

Как уже было отмечено, с 1991 года в милиции действуют два органа дознания: криминальная милиция и милиция общественной безопасности.

Вместе с тем, уголовно-процессуальный закон наделяет статусом органа дознания милицию в целом, не разграничивая процессуальную компетенцию между органами дознания в данном ведомстве.

Некоторые ученые-процессуалисты полагают, что этот вопрос нашел свое отражение в законе Российской Федерации «О милиции»1. Так, в соответствии со ст. ст. 8, 9 указанного закона криминальная милиция обязана пресекать и раскрывать преступления, по которым предварительное следствие обязательно, а милиция общественной безопасности - по преступлениям, по которым производство предварительного следствия не обязательно.

Критикует данную позицию Г.П. Марцифин, заметив, что в указанных нормах закона речь идет не о расследовании преступлений, как уголовно-процессуальной деятельности, а о раскрытии преступлений, что скорее предполагает осуществление административной и оперативно-розыскной деятельности2.

Не вдаваясь в дискуссию о соотношении понятий «раскрытие» и «расследование» преступлений, отметим, что мы разделяем точку зрения Марцифина Г.П. и полагаем, что Закон РФ «О милиции» вряд ли можно рассматривать в качестве правового акта, регулирующего пределы процессуальной компетенции между органами дознания в милиции. В тексте норм ст. ст. 8 и 9 указанного закона речь скорее идет не о разграничении пределов компетенции, а о задачах, которые законодатель сформулировал перед органами исполнительной власти, то есть перед криминальной милицией и милицией общественной безопасности.

1 Марков А.Я., Власова Н.А., Корнеева Л.С., Стеснова Т.И. Проблемы дознания / Сборник научных трудов ВНИИ МВД РФ. М. 1994. С.ЗЗ.

2 Марцифин П.Г. Некоторые правовые и организационные проблемы осуществления дознания милицией / Проблемы предварительного следствия и дознания. Сборник научных трудов ВНИИ МВД. M. 1995.C.21.

63

Таким образом, следует признать, что в настоящее время, никакого разграничения пределов компетенции между органами дознания в милиции на законодательном уровне нет.

Возникает вопрос: Есть ли необходимость в таком разграничении?

Мы разделяем точку зрения тех ученых-процессуалистов, которые полагают, что такая необходимость имеется1.

Дело в том, что отсутствие четких правовых предписаний относительно пределов компетенции каждого органа дознания в милиции является основанием для возникновения некоторых проблемных ситуаций в теории уголовного процесса и правоприменительной практике. Опять же возникает вопрос о надлежащем субъекте процессуальной деятельности. Например, вправе ли криминальная милиция как орган дознания осуществлять полномочия, предусмотренные ст. 120 УПК, а милиция общественной безопасности- полномочия, предусмотренные ст. 119 УПК?

Казалось бы ответ должен быть однозначно положительным, так как законодатель адресует полномочия в рамках ст. 119 УПК и ст. 120 УПК всем органам дознания. Вместе с тем ряд авторов (Марков А.Я., Власова Н.А., Стеснова Т.И. Корнеева Л.С.) считают, что на поставленный вопрос следует ответить отрицательно. По их мнению «… сотрудники специализированных подразделений дознания (имеется в виду в милиции общественной безопасности) широко привлекаются к возбуждению уголовных дел и производству неотложных следственных действий по преступлениям, подследственным следователям. Такая практика противоречит законодательству, так как специализированные подразделения дознания процессуальную деятельность осуществляют только по преступлениям, по которым предварительное следствие не обязательно» .

Сергеев А.Б. Проблемы процессуальной деятельности органов дознания. Автореферат дис. .. к.ю.н. Екатеринбург. 1999. С. 18. Марцифин Г.П. Указ. работа. С. 21. 2 Марков А.Я., Власова Н.А. Корнеева Л.С., Стеснова Т.И. Указ. работа. С. 33.

64

Мы не можем согласиться с приведенным суждением авторов, так как в уголовно-процессуальном законе нет никаких правовых запретов для осуществления процессуальной деятельности в рамках ст. 119 УПК таким органом дознания как милицией общественной безопасности. Точно также как нет правовых запретов и для криминальной милиции в качестве органа дознания осуществлять полномочия, предусмотренные ст. 120 УПК. Данный вывод подтверждает и сложившаяся правоприменительная практика. В данном параграфе мы уже приводили статистические данные результатов процессуальной деятельности и криминальной милиции и милиции общественной безопасности в качестве органов дознания, действующих в порядке ст. ст. 119, 120, 414 УПК.

Для разрешения обозначенной проблемы мы полагаем, было бы целесообразно в соответствии с уголовно-процессуальным законом разфаничить компетенцию между органами дознания в одном ведомстве - в милиции, в ведомственном нормативном акте типа Инструкции по организации производства дознания и иной уголовно-процессуальной деятельности в органах внутренних дел. Такая Инструкция, утвержденная приказом Министра внутренних дел России,1 являлась бы правовым основанием для регулирования пределов процессуальной компетенции между органами дознания в милиции.

Целесообразность высказанного предложения уже аргументировалась нами в работе. В милиции могут произойти структурные изменения. Обусловлено это может быть чисто ведомственными причинами. Например, могут быть созданы новые или ликвидированы старые подразделения или службы в структуре криминальной милиции или милиции общественной безопасности. Может иметь место
перераспределение должностных

1 В данном параграфе мы уже аргументировали тот факт, что ведомственные приказы имеют юридическую силу нормативно-правового характера согласно постановлению Правительства от 13 августа 1997 года № 1009 «Об утверждении правил подготовки нормативно-правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации».

65

обязанностей среди руководящего и личного состава органов внутренних дел и так далее. Собственно такую ситуацию мы наблюдаем в настоящее время, когда в декабре 2000 года, а затем в июне-июле 2001 года Указом президента Российской Федерации и постановлениями Правительства РФ1 изменялась структура Министерства внутренних дел РФ, криминальной милиции и милиции общественной безопасности, переименовывались некоторые службы2.

Перечисленные факторы могут привести к необходимости перераспределить объем процессуальной компетенции между органами дознания в милиции. Сделать это оперативно на уровне уголовно- процессуального закона затруднительно. Ведомственный правовой акт тот документ, где динамично и четко могут быть разрешены проблемные вопросы, касающиеся распределения процессуальных полномочий, входящих в компетенцию органа дознания, между криминальной милицией и милицией общественной безопасности.

В рамках рассматриваемой проблемы заслуживает внимание разрешение рассматриваемого вопроса в несколько иной плоскости. Дело в том, что если не определить пределы компетенции между криминальной милицией и милицией общественной безопасности, то на практике может сложиться такая ситуация, когда от указанных органов дознания в равной степени одинаково будут требовать результаты процессуальной работы. Вместе с тем, подразделения входящие в структуру криминальной милиции и милиции общественной безопасности имеют свои непосредственные задачи, вытекающие как из Закона РФ «О милиции» так и ведомственных нормативных актов. Следует отметить, что не всегда решение поставленных

Указ Президента РФ от 4 июня 2001 года № 644 « О некоторых вопросах Министерства внутренних дел РФ» / СЗ РФ. 2001г. №24. Ст. 2416; Постановление Правительства РФ от 26 июля 2001 года № 558 « О внесении изменений в некоторые постановления Правительства Российской Федерации, регулирующие деятельность министерства внутренних дел Российской Федерации» / СЗ РФ. 2001 .№32. Ст.3325. 2 В соответствии со ст. 1 постановления Правительства Российской Федерации от 26 июля 2001 года №558, указанные полномочия предоставлены Министру внутренних дел Российской Федерации,

66

задач сопряжено с необходимостью производства уголовно- процессуальной деятельности. Например, оперативные подразделения структуры криминальной милиции в соответствии с Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности» являются субъектами этой деятельности, которая, следует заметить, является для них профилирующей. Определенные задачи ставятся перед участковыми инспекторами, патрульно-постовой службой, паспортной и многими другими подразделениями, образующими структуру милиции в целом. Чисто процессуальные полномочия осуществляют только подразделения дознания, созданные в структуре милиции общественной безопасности.

По данному поводу и применительно к деятельности милиции ученые- процессуалисты высказывают мнение о том, что уголовно- процессуальную деятельность должны осуществлять подготовленные и свободные от иных функциональных обязанностей сотрудники. По мнению СИ. Гирько, осуществление процессуальной работы сотрудниками различных служб вызывает с одной стороны - снижение результатов их работы, а с другой -ухудшение качества проводимого дознания1. Из всех уголовных дел, возвращенных для дополнительного расследования в органы дознания милиции (в 1999 году - это 15000 уголовных дел), почти четверть расследовалась участковыми инспекторами милиции, сотрудниками государственной инспекции по безопасности дорожного движения, сотрудниками подразделений криминальной милиции. Ими же нарушены сроки расследования почти по 7,5 % дел. По делам, расследованным сотрудниками криминальной милиции в 1999году 3 человека незаконно содержались под стражей; по делам, оконченным участковыми инспекторами милиции оправданно в 1999году - 166 человек2.

Гирько СИ. Пути совершенствования деятельности подразделений дознания / Вестник МВД России. 1997. №5. С. 21.

2 См.: Информационно - аналитический обзор о работе подразделений дознания милиции общественной безопасности ОВД РФ за 1999 год, подготовленный ГУ ООП МВД России. С.5.

67

С учетом изложенного, заслуживают внимания предложения практических работников и ученых-процессуалистов о совершенствовании структуры дознания в милиции и о создании самостоятельной в ней службы, осуществляющей исключительно процессуальные функции1.

Данная точка зрения в свое время была поддержана и авторами Концепции судебной реформы, которые прямо предупреждают об опасности сращивания процессуальных и оперативно-розыскных функций при производстве дознания. В этой связи они предлагают разъединить эти функции в органах внутренних дел так как «один и тот же орган не может обеспечить эффективное выполнение различных видов деятельности» .

Высказанные предложения нашли свой отклик в Концепции развития милиции общественной безопасности до 2005 года, утвержденной Приказом МВД РФ № 145 от 20 марта 1996 года «О концепции развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД России». В соответствии с указанной концепцией специализированные подразделения по организации дознания призваны сконцентрировать у себя всю работу по осуществлению процессуального производства, освободив другие службы милиции общественной безопасности и криминальной милиции от несвойственных им функций.

Высказанные предложения интересны с той точки зрения, что под органом дознания в милиции будет пониматься специализированный орган, исполняющий чисто процессуальные функции. Мы полагаем, что соответствующее положение следует внести и в ст. 117 УПК, например, «Органом дознания являются: в органах внутренних дел
-

специализированные подразделения по организации дознания».

1 См.: Материалы всероссийского совещания - семинара руководителей аппарата дознания МВД, ГУВД, УВД.УВДТ, МВД РФ. M. 1993. С.65; Гирько СИ. Производство дознания в милиции общественной безопасности и криминальной милиции: единство и различия / Проблемы предварительного следствия и дознания. Сборник научных трудов ВНИИ МВД РФ. М. 1997. С. 27-30.

/Ol.GTP.6j.

68

§ З.Характеристика компетенции иных органов дознания

системы МВД России

История возникновения и развития системы органов дознания свидетельствует о том, что законодатель, наделяя отдельные государственные ведомства и должностных лиц компетенцией органа дознания, учитывал, прежде всего, возможную необходимость выполнения этими учреждениями и лицами в подведомственной им сфере государственного управления задач по борьбе с преступностью. На сегодняшний день в соответствии с уголовно-процессуальным законом компетенцией органа дознания наделены несколько государственных органов и должностных лиц (ст.117 УПК).

Отметим, что за последние годы наблюдается устойчивая тенденция к увеличению количества органов дознания. Так, ст.117 УПК неоднократно дополнялась новыми пунктами. Например, статус органа дознания получили:

  • в 1985 году - начальники следственных изоляторов, лечебно - трудовых и воспитательно-трудовых профилакториев;2
  • в 1992 году - Главное управление налоговых расследований.3 Позднее их преемниками стали Федеральные органы налоговой полиции;
  • в 1993 году - Таможенные органы.5
  • 1 Концепция судебной реформы в Российской Федерации. М. 1992.

2 Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 24 января 1985 года// Ведомости Верховного Совета РСФСР 1985. № 5.Ст.163(Редакция изменена Федеральным законом от 21 июля 1998 года. № 117).

3 Федеральный закон от 2 июля 1992 года « О внесение дополнений и изменений в закон РФ «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации», Закон Российской Федерации «О государственной налоговой службе РСФСР», Уголовный кодекс Российской Федерации, Уголовно- процессуальный кодекс РСФСР». // Ведомости Верховного Совета РФ.1992.№ЗЗ.Ст.1912.

4 Закон Российской Федерации от 20 июня 1993 года «О Федеральных органах налоговой полиции» //Ведомости сьезда народных депутатов РФ и Верховного совета РФ. 1993.№29. Ст.1114.

5 Закон Российской Федерации от 29 апреля 1993 года «О внесении дополнений в Уголовный кодекс РСФСР и Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР» //Ведомости сьезда народных депутатов РФ. 1993. №21. Ст. 749; См.: Приказ председателя Государственного Таможенного комитета РФ от 13 января 1994 «О создании отделов дознания в таможенных органах РФ».

69

Есть основания полагать, что обозначенная тенденция увеличения количества органов дознания сохраниться и впредь1. Очевидно, что при таком значительном количестве органов дознания, действующих с равными процессуальными полномочиями, вопросы разграничения процессуальной компетенции между ними приобретают особую актуальность и требуют четкой законодательной регламентации.

Мы уже отмечали тот факт, что законодатель дифференцированно подходит к вопросу установления компетенции для каждого органа дознания, исключая милицию. Для этого в ст.117 УПК им используются различные признаки, определяющие пределы компетенции каждого органа дознания. Учитывая указанное обстоятельство, ряд авторов предлагают классифицировать органы дознания в зависимости от признаков, используемых законодателем при установлении пределов их компетенции2.

Так, например, Г.Д. Луковников классифицирует органы дознания по признакам, определяющим компетенцию органов дознания - учреждений и компетенцию органов дознания - должностных лиц3.

Н.Я.Якубович группирует органы дознания: по признаку служебной подчиненности, к которым предлагает относить командиров воинских частей, капитанов морских судов, начальников зимовок; по ведомственному признаку, предлагая к ним относить милицию, органы пожарного надзора1.

Мы полагаем, что предложенная Н.А. Якубович классификация не охватывает всего перечня ведомств и должностных лиц, обладающих статусом органа дознания. Вместе с тем, мы разделяем мнение автора о том,

1 Положения законопроекта УПК предполагают наделить статусом органа дознания значительное количество органов исполнительной власти. См. также предложения Следственного Комитета при МВД России о внесении дополнений в законопроект УПК РФ по поводу включения в перечень органов дознания органы Государственной лесной охраны, а также о наделении статусом органа дознания Главного судебного пристава РФ, главного военного судебного пристава РФ, главного судебного пристава субъекта РФ их заместителей.

2 Павлов Н.Е. Дознание в органах внутренних дел. M. 1985. С.68.; Полосков П.В. Правоспособность и дееспосоьбность в советском уголовном процессе. Автореферат дисс.к.ю.н. М. 1985. СП.

3 Луковников Г.Д. Органы дознания в системе досудебного производства по уголовным делам Дисс. … к.ю.н. М. 1999. С.123-124

70

что ряд органов дознания можно объединить по ведомственному признаку. Факт сосредоточения некоторых из них в одном ведомстве очевиден, что позволяет говорить, на наш взгляд, о ведомственной компетенции органов дознания.

Предметом нашего исследования является характеристика процессуальной компетенции органов дознания, функционирующих в системе МВД России. В соответствии с действующим уголовно- процессуальным законодательством (ст. 117 УПК) и на основании Указа Президента Российской Федерации от 4 июня 2001 года № 644 в структуре МВД России статусом органа дознания наделены: милиция, командиры воинских формирований внутренних войск МВД России (Главное командование внутренних войск), органы государственного пожарного надзора (Главное Управление государственной противопожарной службы)2.

Поскольку компетенция милиции в качестве органа дознания была нами рассмотрена в предыдущем параграфе, рассмотрим характеристику компетенции иных органов дознания системы МВД Российской Федерации.

Органы дознания во внутренних войсках МВД Российской

Федерации

Процесс образования внутренних войск МВД начался уже с первых дней существования Советской власти. 15 июля 1918 года было объявлено «Положение о формировании корпуса войск ВЧК». С того времени внутренние войска прошли сложный и трудный путь своего развития,

1 Якубович Н.А. Дознание и его соотношение с оперативно-розыскной деятельностью/ Проблемы уголовного судопроизводства. Сб .научных трудов. М-Кемерово. 1998.С.14.

До недавнего времени к органам дознания системы МВД России относились также начальники исправительных учреждений и следственных изоляторов. Однако, на основании Указа Президента Российской Федерации от 28 июля 1998 года «О передаче уголовно-исполнительной системы МВД РФ в ведение Министерства Юстиции РФ» указанные органы дознания исключены из системы МВД РФ

71

который достаточно полно и всесторонне описан в специальной литературе .

В настоящее время внутренние войска МВД России действуют на основании Федерального закона от 6 февраля 1997 года «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации»2. В соответствии с указанным законом внутренние войска МВД России предназначены в первую очередь для обеспечения безопасности личности, общества и государства, защиты прав и свобод человека и гражданина от преступных посягательств и иных противоправных посягательств.

В этих целях на внутренние войска указанным федеральным законом (ст. ст. 2, 18-23) возложен целый ряд задач: участие совместно с органами внутренних дел в охране общественного порядка, обеспечение общественной безопасности и режима чрезвычайного положения; охрана важных государственных объектов и спецгрузов; конвоирование подсудимых и лиц, заключенных под стражу; участие в территориальной обороне Российской Федерации и многие другие, с которыми они успешно справляются3.

Заметим, что в указанном законе не сформулировано непосредственной задачи по раскрытию и расследованию преступлений (подобно тому, как это сделано, например, в Законе РФ «О милиции»). В то же время, учитывая предназначение внутренних войск, законодатель не исключает возможной необходимости осуществления указанными органами процессуальных полномочий при решении задач борьбы с преступностью, в том числе и с преступностью среди
военнослужащих. Как показывают проводимые

/Собрание законодательства РФ. 1998 г. №31. Ст. 3841.

1 См. об этом Коржихина Т.П. Советское государство и его учреждения. Ноябрь 1917 - декабрь 1991 г. М. 1994; Органы и войска МВД России. Краткий исторический очерк. М. 1996 г. С. .279-339.

2 Собрание законодательства РФ. 1997. №27. Ст.711. Далее Закон о ВВ.

3 В ходе проведения совместных с органами внутренних дел мероприятий только в 1998 году указанными формированиями было задержано за преступления свыше 5 тысяч человек, изъято 552 единицы огнестрельного и холодного оружия. См. об этом: Приказ МВД РФ от 2 марта 1998 г. №163 « О мерах по совершенствованию деятельности милиции общественной безопасности и внутренних войск МВД России в обеспечении общественного порядка и борьбе с преступностью». Отчет Министра Степашина СВ. перед населением. Итоги оперативно-служебной деятельности ОВД служебно-боевой деятельности внутренних войск МВД Российской Федерации в 1998 году. М., 1999. С.26.

72

исследования, особенно распространенными среди них являются преступления, связанные с незаконным оборотом наркотиков - 74, 3 %, рукоприкладство по отношению к подчиненным военнослужащим со стороны командного звена - 23,5 %, неуставные отношения - 14,8 %, против собственности- 12,2%.’

Уголовно-процессуальный закон не называет конкретно внутренние войска МВД России в качестве органа дознания. Указанным статусом согласно п.2 ч.1.ст.П7 УПК наделены командиры воинских частей, соединений и начальники военных учреждений (далее командиры воинских формирований) без определения их ведомственной принадлежности. Вместе с тем, воинские формирования имеются не только в Вооруженных силах Российской Федерации, но и в некоторых военизированных учреждениях: в органах Федеральной службы безопасности, в органах Федеральной пограничной службы, в органах Государственного пожарного надзора. Имеются они и в структуре МВД России (Главное командование внутренних войск). Согласно, Закону РФ «О внутренних войсках Российской Федерации» указанные формирования имеют свою

внутреннюю структуру, которую образуют: округа, соединения, воинские части, военные образовательные учреждения и учреждения обеспечения деятельности внутренних войск и органов управления ими.

Заметим, что законодатель в уголовно-процессуальном кодексе указывает в качестве самостоятельного органа дознания не все ведомства, имеющие воинские формирования. Так, в ст. 117 УПК отдельно в качестве органа дознания названы: органы Федеральной службы безопасности, органы Федеральной пограничной службы.

Можно предположить, что в п.2 ч.1 ст. 117 УПК законодатель наделяет статусом органа дознания командиров тех воинских формирований, которые

‘Мацкевич И. Общая характеристика преступности военнослужащих // Законность. 1999. №2.С34.; Ахмедшин X. Преступления против военной службы // Российская юстиция. 1997..№5. С.42.

73

не выделены им отдельно в качестве самостоятельного субъекта уголовно-процессуальной деятельности. Внутренние войска МВД России в качестве таковых не выделены, а потому командиров воинских частей, соединений и начальников военных учреждений внутренних войск системы МВД России следует считать самостоятельным органом дознания на основании п.2 ч.1 ст. 117 УПК.

Каким же образом законодатель устанавливает пределы процессуальной компетенции данного органа дознания? Ст. 117 УПК определяет, что командиры воинских частей, соединений и начальники военных учреждений вправе действовать в качестве органа дознания по делам о всех преступлениях, совершенных:

  • подчиненными им военнослужащими;
  • военнообязанными во время прохождения ими сборов;
  • рабочими и служащими Вооруженных Сил в связи с исполнением служебных обязанностей или в расположении части, соединения, учреждения.
  • Таким образом, компетенция данного органа дознания не ограничена категориями каких-либо отдельных видов преступлений. Командиры воинских формирований вправе осуществлять процессуальную деятельность в рамках ст. 119, 120 УПК в качестве органа дознания по всем преступлениям, отнесенных законодателем к подследственности органов дознания на основании ст. 126 ч. 1УПК. Вместе с тем, пределы компетенции рассматриваемого органа дознания ограничены законодателем с

применением иных признаков подследственности.

В первую очередь, это персональный признак подследственности, определяющий категорию лиц, в отношении которых командиры воинских формирований, вправе действовать в качестве органа дознания: военнослужащие, военнообязанные, рабочие и служащие Вооруженных Сил

74

Российской Федерации.

Так, если военнослужащий совершит преступление, отнесенное в соответствии с ч.1 ст. 126 УПК к подследственности органов дознания, то вне зависимости от места совершения преступления никакой другой орган дознания кроме как командир воинского формирования не будет являться надлежащим субъектом расследования этого преступления.

Надо заметить, что в юридической литературе высказаны различные точки зрения по данному поводу. Так, например, А.М.Донцов полагал более целесообразным передавать расследование уголовных дел в отношении военнослужащих, совершивших преступления вне пределов воинской части органу дознания -милиции, как это было до 1929года’.

Критически отнеслись к этому предложению И.Ф. Крылов и А.И. Бастрыкин, отмечавшие определенную специфику расследования уголовных дел в отношении военнослужащих, которая делает невозможным их передачу в подследственность милиции1.

Несмотря на разность мнений практические органы должны действовать на основании уголовно-процессуального закона, и, кроме того, на основании п. 3 совместного приказа МВД России и Министерства обороны РФ от 15 августа 1996 года № 444/312 « О дополнительных мерах по совершенствованию взаимоотношений сотрудников органов внутренних дел, военнослужащих внутренних войск МВД России и военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации» согласно которому, руководителям органов внутренних дел разных уровней было вменено в обязанность «незамедлительно сообщать о задержании военнослужащих командиру воинской части (воинскому коменданту) и передавать задержанных и материалы их представителям».

В соответствии с уголовно-процессуальным законом в качестве

‘Донцов A.M. Проблемы соотношения дознания и предварительного следствия в советском уголовном процессе. Автореферат дисс….к.го.н. Л.1971.С.15-16.

75

органа дознания может выступать только тот командир воинского ^ формирования, у которого военнослужащий, совершивший преступление,

находится в подчинении, так как только на «подчиненных» военнослужащих распространяется юрисдикция данного органа дознания.

Признак «подчиненный военнослужащий», на наш взгляд, конкретизирует пределы процессуальной компетенции командира воинского формирования, определяя, таким образом, сферу его процессуальной деятельности.

В этой связи заметим, что законопроект УПК Российской Федерации устанавливает компетенцию командира воинской части, соединения и * начальников военных учреждений без указания на
подчиненность

военнослужащих, что на наш взгляд является более удачной формулировкой. Фактически пределы процессуальной компетенции рассматриваемого органа дознания будут расширены, так как по смыслу законопроекта в качестве органа дознания может быть командир той воинской части, который окажется ближе к месту совершения преступления военнослужащим. Безусловно, это ускорит сроки расследования, так как они не будут растрачены на пересылку уголовного дела порой на очень ^| отдаленные территории; ускорится процесс сбора доказательств,
ибо

проводиться расследование будет недалеко от места совершения преступления. Другое дело, что определять орган дознания в лице командира воинской части, по нашему мнению, должен военный прокурор, куда и надлежит направлять материалы проверки или материалы уголовного дела.

Устанавливая компетенцию командира воинского формирования в

качестве органа дознания, законодатель использует не только

подследственность, но юрисдикцию. Так, согласно ч.1 п.2 ст. 117 УПК

^ командир воинского формирования может быть наделен статусом органа

1 Крылов И.Ф. Бастрыкин А.И. Розыск. Дознание. Следствие: Учебное пособие. Л. 1984. С. 113.

76

дознания только в том случае, если военнообязанный совершит ^ преступление «во время прохождения сборов». В отношении гражданского

персонала воинского формирования командир вправе реализовать процессуальные полномочия только в том случае, если преступление будет совершено «на территории воинской части или в связи с исполнением служебных обязанностей».

Иными словами, если у командира воинского формирования, оказывается информация о преступлениях, совершенных

военнообязанными, но не во время прохождения сборов, или о преступлениях, совершенных гражданским персоналом воинского формирования вне служебного времени или за территорией воинской части, то следует признать, что по таким преступлениям указанное должностное лицо не будет являться органом дознания.

Таким образом, законодательное регулирование компетенции рассматриваемого органа дознания достаточно четко регламентировано в законе. Вместе с тем, разрешение ряда вопросов имеют, по нашему мнению, большое теоретическое и практическое значение. Кого следует понимать под терминами «военнослужащие», «военнообязанные»? Что означает Щ «расположение части, соединения, учреждения?». Что следует понимать под

«исполнением служебных обязанностей», «военными сборами»?

С нашей точки зрения, обозначенные понятия имеют процессуальное значение, поскольку определяют компетенцию органа дознания в сфере уголовного судопроизводства.

Отсутствие их разъяснения в уголовно-процессуальном законе может создать проблемы в правоприменительной практике1. Например, военнообязанный гражданин, призванный на военные сборы, по пути следования к месту назначения совершает преступление, подследственное

ft

‘Корнишин С. Можно ли считать военнослужащими граждан, призванных на военные сборы? // Российская юстиция. 1999. №12С14.

77

органам дознания - хулиганство.

Какой орган дознания в данной ситуации вправе начать уголовно- процессуальную деятельность? Если считать, что преступление совершено уже в период военных сборов, то материал о преступлении подлежит рассмотрению командиром воинского формирования. Если считать иначе, то начать процессуальную деятельность в качестве органа дознания вправе и милиция. От правильного разрешения поставленного вопроса зависит допустимость доказательств, полученных надлежащим или ненадлежащим субъектом расследования. Разрешать этот вопрос в конечном итоге, придется правоприменителю, который, с нашей точки зрения, реализуя процессуальную деятельность, должен четко следовать законодательным предписаниям, а не толковать используемые законодателем термины.

Несмотря на многочисленные нормативные документы, регулирующие деятельность воинских формирований (Федеральные Законы «Об обороне» от 24 апреля 1996г., «О статусе военнослужащих» от 27 мая 1998г., «О внутренних войсках МВД России» от 6 февраля 1997г. и другие), нет единого правового акта, в котором были бы сформулированы понятия, используемые законодателем в УПК (такие как: «военнообязанный», «прохождение сборов», «исполнение служебных обязанностей», «расположение воинской части» и другие).

Если понятие “военнослужащий” мы находим в ст. 5 Устава внутренней службы Вооруженных Сил РФ,1 который распространяется и на военнослужащих внутренних войск МВД РФ,2 то иные понятия, о которых говорилось выше, определить бывает весьма и весьма затруднительно.

Что понимать под «расположением воинской части»? То ли это

‘Общевоинские уставы Вооруженных сил Российской Федерации. М., 1994. С.9.

2 Общевоинские уставы Вооруженных сил Российской Федерации. М. 1994. С.4; Указ Президиума Верховного Совета СССР от 21 марта 1989 года «О выведении из состава Вооруженных Сил СССР пограничных, внутренних и железнодорожных войск», в соответствии с которым, названные войска перестали входить в состав Вооруженных Сил. Однако правила, порядок, условия и сроки прохождения службы по прежнему регулируются общевоинскими уставами Вооруженных Сил РФ. См. об этом ; Органы и войска МВД России: Краткий исторический очерк. М. 1996. С.332.

78

огороженная по периметру территория воинской части, то ли она охватывает и хозяйственные объекты и транспортные средства, на которых осуществляется перемещение военнослужащих.

Проблема определения территории объекта тех органов дознания, юрисдикция которых ограничена определенной территорией, рассматривалась авторами, занимающимися вопросами дознания в исправительных учреждениях. На уровне научных исследований ученые -процессуалисты пытались разработать и дать определение территории объекта - исправительного учреждения1.

Мы в своем исследовании не ставим целью выработать понятия, используемые законодателем при установлении пределов компетенции рассматриваемого органа дознания (имеется в виду понятия “военнообязанный, “ прохождение сборов” и др.). Обозначенная нами проблема имеет значение в аспекте поиска оптимального решения в вопросах регламентации компетенции органов дознания на законодательном уровне.

В этой связи мы полагаем целесообразным дать разъяснение используемым в законе понятиям и терминам в одном правовом акте. Для того, чтобы не загромождать текст уголовно-процессуального закона наиболее оптимально было бы это сделать в ведомственном нормативном акте как, например, в Инструкции органам дознания Вооруженных сил и иных воинских формирований Российской Федерации, утвержденной приказом МВД России от 10 апреля 1995 года №142, а в УПК достаточно указать на данный правовой акт в ст.34 либо в ст.117.

1 Смитиенко З.Д. Организация и процессуальные вопросы дознания в системе ИТУ. Дисс…. к.ю.н. M. 1974. С.44; Мичурина О.В. Указ. работа. С.58; Чернышева О.В. Компетенция начальников следственных изоляторов, ЛТП и ВТП как органа дознания. // Проблемы совершенствования правового регулирования деятельности правоохранительных органов на современном этапе. Межвузовский сборник научных трудов. М. 1991.С.224.

79

Самостоятельного рассмотрения, на наш взгляд, заслуживает вопрос о том, кто является субъектом уголовно-процессуальной деятельности в рассматриваемом органе дознания.

В соответствии с уголовно-процессуальным законом компетенцией органа дознания обладают командиры воинских частей, соединений, и начальники военных учреждений1. Несмотря на четкую формулировку закона, возникает вопрос: указанные должностные лица только лично осуществляют компетенцию органа дознания, либо же они вправе поручить осуществление процессуальных полномочий подчиненному должностному лицу? Различные точки зрения авторов, высказанные в юридической литературе по данному вопросу, свидетельствуют об определенной сложности обозначенной проблемы.

Так, например, Г.Д. Луковников полагает, что поскольку законодатель наделил статусом органа дознания командира воинской части, соединения, и начальников военных учреждений, то только эти лица и вправе осуществлять процессуальные полномочия органа дознания, а передавать их своим подчиненным - не вправе2.

A.M. Ларин, О.В. Мичурина полагают, что не может быть и речи о лицах производящих дознание там, где закон признает органом дознания начальника учреждения или конкретное должностное лицо, так как производство дознания является исключительной компетенцией только органа дознания - начальника учреждения3.

Применительно к начальнику учреждения как органу дознания О.В.Мичурина пишет, что «никто иной, кроме него (имеется в виду начальник учреждения ) не может составить и вынести от его или от своего

Далее в тексте -командиры воинских формирований. 2Луковников Г.Д. Органы дознания в системе досудебного производства по уголовным делам Дисс, … к.ю.н. М. 1999. С.130.

3Ларин A.M. Уголовный процесс: структура права и структура законодательства. М.1985.С.96.; Мичурина О.В. Процессуальные и организационные вопросы осуществления начальником следственных изоляторов и лечебно-трудовых профилакториев функций органа дознания. Дисс ….к.ю.н. М.1993.С. 54.

80

имени любое процессуальное решение, будь то основные процессуальные документы или же протоколы следственных действий»1.

В обоснование своего суждения приведенный автор ссылается на мнение видного ученого-процессуалиста И.М. Гуткина о том, что когда речь идет об органе дознания - должностном лице, то в этом случае «дознание является не частью деятельности учреждения, а специфическим полномочием руководителя»2.

Вместе с тем, следует заметить, что приведенное высказывание И.М. Гуткина нельзя рассматривать как отрицание автором возможности делегирования этих специфических полномочий подчиненному должностному лицу. Данному выводу мы находим подтверждение у того же И.М. Гуткина. «…Когда начальник органа дознания- пишет он, - делегирует процессуальные полномочия другому лицу, то это обстоятельство дает ему право требовать от лица представления для утверждения всех или некоторых процессуальных постановлений»3.

Большинство ученых - процессуалистов, мнение которых разделяем и мы, придерживаются той точки зрения, что начальник органа дознания вправе поручить подчиненному должностному лицу осуществление процессуальных полномочий, входящих в процессуальную компетенцию органа дознания. Данному утверждению нет запрета в уголовно-процессуальном законе.

Подобно тому, как начальник криминальной милиции, обладая статусом начальника органа дознания, поручает подчиненному сотруднику подразделения осуществление процессуальной деятельности, также и командир воинского формирования, действуя в качестве органа дознания,

1 Мичурина О.В. Указ. Работа. С.54.

2Гуткин И.М. Вопросы совершенствования процессуального и организационного руководства в сфере

дознания: Труды Академии МВД СССР. .М.1984.С.6.

3ГуткинИ.М. Там же. С.12.

SI

поручает подчиненному офицеру полномочия по осуществлению процессуальной деятельности1,

Положительно решается рассматриваемый вопрос в

правоприменительной практике. Согласно уже упомянутой нами Инструкции органам дознания Вооруженных сил и иных воинских формирований РФ (далее - Инструкция) производство дознания осуществляется следующим образом. Командир воинской части, соединения или начальник военного учреждения своим приказом назначает дознавателя из числа подчиненных ему офицеров сроком на два года, которые и осуществляют уголовно-процессуальные функции органа дознания (ст.ст.5,7). Вместе с тем, положения Инструкции оставляют за командиром право осуществлять процессуальные полномочия и лично, а отдельные решения (например, возбуждение уголовного дела) остаются в исключительной компетенции командира (ст.ст.5,7) .

На страницах данного исследования мы уже высказывали мысль о том, что правовые акты ведомственного уровня (имеются в виду приказы) могут служить надлежащей правовой основой для осуществления уголовно-процессуальной деятельности органами дознания системы МВД России. Более того, мы убеждены, что такие документы необходимы, так как они конкретизируют отдельные положения уголовно-процессуального закона, применительно к деятельности конкретного органа дознания системы МВД России, учитывая специфику деятельности данного ведомства, структуру его построения и организации работы, а также иные факторы, влияющие на особенность осуществления процессуальных полномочий в том или ином органе дознания. Главное с нашей точки зрения, чтобы положения таких правовых документов не противоречили нормам уголовно- процессуального

1 Павлов Н.Е. Дознание в органах внутренних дел. М.1985.С.39.; Смитиенко З.Д. Организационные и процессуальные вопросы дознания в системе ИТУ. Дисс….к.ю.н. М. 1974.С.16.; Захожий Л.А. Бадгонов П.Ц. Дознание и его формы в уголовном процессе. Петропавловск - Камчатский. 1994.С.74.

2 См. Вопросы расследования преступлений: Справочное пособие. М. 1996.С.42-85.

82

закона, в том числе в части определения пределов компетенции органов дознания. Однако, именно этим «недостатком» страдает упомянутая Инструкция.

Так, например, в соответствии со ст. 5 7 Инструкции командир воинской части вправе задержать лицо в качестве подозреваемого на срок «не более трех суток» в то время как ст.122 УПК устанавливает срок задержания не более 72 часов. Очевидно, что в соответствии с правилами исчисления процессуальных сроков, установленных ст. 103 УПК, указанные временные отрезки различны по своей продолжительности (трое суток, больше по продолжительности чем 72 часа). Поэтому формулировка Инструкции расширяет компетенцию органа дознания, что противоречит норме УПК.

В соответствии с положением ст. 124 УПК обвинительное заключение составляется только органом дознания, что предполагает утверждение названного процессуального документа у начальника органа дознания. Однако о данной процессуальной обязанности командира воинского формирования в Инструкции ничего не сказано (ст. 82).

Несоответствие уголовно-процессуальному закону были нами обнаружены и при анализе других статей Инструкции (например, ст.ст. 10, 63, 70, 84). Мы полагаем, что такое положение вещей недопустимо и нормы ведомственного нормативного акта должны быть приведены в соответствие с требованиями УПК.

Кроме того, Инструкция содержит ряд предписаний, которые отражают ошибочное, как нам представляется, мнение авторов документа по отдельным вопросам. Так, например, указано, что на время производства дознания командир воинской части обязан освободить дознавателя от выполнения основных служебных обязанностей. Мы полагаем, что при расследовании преступлений основной обязанностью офицера, назначенного дознавателем, как раз и является осуществление уголовно-процессуальной деятельности. Однако по смыслу Инструкции получается, что именно от

83

этой обязанности и следует освободить офицера - дознавателя. Термин «дознавателя» необходимо заменить на термин «офицера», так как именно офицер освобождается от служебных обязанностей на время производства дознания.

Поскольку мы полагаем, что дознание - есть исключительно уголовно- процессуальная деятельность, следовательно, и у дознавателя не может быть иных, кроме как процессуальных обязанностей. Во всяком случае, с момента издания приказа о назначении офицера дознавателем он должен быть освобожден от своих иных обязанностей, с тем, чтобы сконцентрировать свою деятельность только на
осуществлении

процессуальных полномочий.

В Инструкции имеются и другие ошибочные, на наш взгляд, суждения. В их числе положения, касающиеся пределов процессуальной компетенции рассматриваемого органа дознания. В первом параграфе исследования мы уже рассматривали и обосновали свою точку зрения относительно исключения оперативно-розыскной деятельности из компетенции органов дознания. Рассматривая характеристику процессуальной компетенции командира воинского формирования, вновь возникает необходимость вернуться к указанной проблеме, поскольку авторы Инструкции включают в процессуальную компетенцию командира воинского формирования осуществление оперативно-розыскных мероприятий. Об этом говориться в пункте 4 Инструкции, где содержится указание о производстве оперативно- розыскных мероприятий как элементе процессуальной компетенции командира воинского формирования в качестве органа дознания. Данное положение противоречит, прежде всего, ст. 13 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности», в котором в качестве субъектов одноименной деятельности названы оперативные подразделения органов внутренних дел. Во внутренних войсках МВД РФ действительно есть соединения и войсковые части так

84

называемого оперативного назначения, однако в соответствии со ст.ст.2,18 Федерального закона « О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации» указанные подразделения не предназначены для оперативно-розыскной деятельности.

Мы разделяем точку зрения тех ученых-процессуалистов, которые полагают, что осуществление командиром воинского формирования оперативно-розыскных мероприятий следует исключить из его процессуальной компетенции. В противном случае такая деятельность должна быть признана незаконной1. Именно такой вывод следует из указания Генеральной прокуратуры РФ «О разграничении компетенции территориальных прокуроров и прокуроров специализированных прокуратур» 2, в котором компетенция военных прокуроров различается по надзору: за органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, за органами, осуществляющими дознание в войсковых частях.

Необходимость создания специальных оперативных подразделений во внутренних войсках МВД России и в Вооруженных Силах РФ с правом осуществления оперативно-розыскной деятельности, безусловно, существует. Об этом прямо говорят специалисты, занимающиеся проблемами расследования преступлений среди военнослужащих. Так, А.Лопатин, будучи членом рабочей группы Генерального штаба Вооруженных Сил РФ по созданию военной полиции в Вооруженных Силах РФ, отмечал, что борьба с преступностью среди военнослужащих затруднена из-за отсутствия оперативных разработок, оперативной информации о совершенных преступлениях3. Мы полагаем, что до тех пор,

1 См об этом; Щерба СП., Химичева ГЛ., Чувилев А.А., Донковцев Н.П. Рассмотрение органами дознания заявлений и сообщений о преступлениях: Учебное пособие. ВНИИ МВД СССР. М.1987.С.5.

2 Приказ Генерального прокурора от 9 апреля 1995 года № 24 с изменениями и дополнениями от 23 мая и 8 декабря 1998 года № 88. См. Сборник основных приказов и указаний Генерального прокурора РФ. М.1999.С.25.

3 Лопатин А. О создании военной полиции в вооруженных силах РФ // Законность. 1998.№8.С.32.

85

пока такие подразделения не созданы, осуществление оперативно- розыскных мероприятий не должно входить в компетенцию командиров воинских формирований, во всяком случае, в качестве их процессуальной обязанности.

Подводя итог анализу законодательной регламентации компетенции такого органа дознания, как командир воинского формирования, можно сделать следующие выводы и предложения:

  • законодательная регламентация процессуальной компетенции командира воинского формирования как органа дознания нуждается в совершенствовании. Главным образом это обусловлено необходимостью единообразного толкования терминов, используемых законодателем при определении пределов компетенции названного органа дознания, в связи с чем необходимо дать их разъяснение в правовом акте.

  • необходимо исключить из текста п.2 чЛ ст.117 УПК признак «подчиненные» военнослужащие, как ограничивающий компетенцию рассматриваемого органа дознания. Мы полагаем, что в отдельных случаях расследование преступлений командиром воинского формирования в отношении именно подчиненных военнослужащих может быть признано необходимым. Однако подобные ситуации вполне можно урегулировать и на ведомственном уровне;

отдельные положения Инструкции по организации дознания в Вооруженных Силах и иных воинских формированиях Российской Федерации следует привести в соответствие с уголовно-процессуальным законом.

Органы государственного пожарного надзора в качестве органов

дознания

86

В соответствии с Федеральным законом от 18 октября 1994 года «О пожарной безопасности» пожарный надзор является специальным видом государственного надзора, а борьба с пожарами и с нарушениями требований противопожарной безопасности всегда была и остается одной из основных задач государства1.

Как показывает криминологический анализ преступлений, связанных с пожарами - по тяжести последствий от пожаров они стоят на третьем месте после дорожно-транспортных преступлений и убийств. Ежегодно по стране гибнет в огне до 15 тысяч человек, ежедневно происходит более 700 пожаров, а материальные потери составляют около 60 миллионов рублей. В качестве примера можно привести следующие данные. В 1997 году по всем преступлениям экономической направленности ущерб составил 13 миллиардов рублей, а от пожаров за тот же период времени материальные потери превысили 21 миллиард (деноминированных) рублей2. В 2000 году материальные потери от пожаров составили уже 32,1 миллиард рублей3.

На территории Российской Федерации обстановка с пожарами, в том числе с расследованием преступлений, с ними связанных, остается сложной. В этой связи, деятельность государственных учреждений в чью компетенцию входит предупреждение, раскрытие и расследование преступлений, связанных с пожарами и с нарушениями требований пожарной безопасности, имеет особое значение и нуждается в четкой законодательной регламентации.

К таким учреждениям относятся органы Государственного пожарного надзора процесс образования и развития, которых имеет глубокие исторические корни. Первая пожарная команда в городе Москве была создана в 1620 году. Правовым документом, регламентирующим
ее

1 Собрание Законодательства РФ. 1994. № 35. Ст. 3649.

2 Письмо заместителя Министра внутренних дел РФ Федорова В.И. от 29 декабря 1998 года «О практике раскрытия и расследования преступлений, связанных с пожарами».

5 Вестник МВД России. 2001. №1. С.84.

87

деятельность, был «Наказ о градском благочинии» 1649 года, который устанавливал специальные правила поведения для должностных лиц, ответственных за пожарную безопасность.

В 1918 году заведование и управление пожарным делом было сосредоточено в ведении НКВД (Постановление Совета Народных Комиссаров 1918 года «О сосредоточении пожарного дела в НКВД»), а с 1928 года органы государственного пожарного надзора впервые были наделены функциями дознания (Циркуляр изданный совместно НКВД и Наркомюстом от 20 января 1928 года №35 « О предоставлении органам Государственного пожарного надзора права самостоятельного производства дознаний, по делам о нарушениях противопожарных правил»)1.

В настоящее время, органы Государственного пожарного надзора действуют на основании Федерального закона «О пожарной безопасности» 1994 года и в соответствии с п.5 ч.1 ст. 117 УПК обладают процессуальной компетенцией органа дознания.

Характеристика компетенции указанного органа дознания предполагает рассмотрение вопросов, которые условно можно разделить на две группы: во-первых, кто в органах Государственного пожарного надзора (далее -органы госпожнадзора) обладает статусом органа дознания; во-вторых, каковы пределы процессуальной компетенции указанного ведомства как органа дознания.

Приступая к рассмотрению вопросов первой группы, о том, кто обладает статусом органа дознания в органах государственной противопожарной службы, мы, прежде всего, обращаемся к положениям уголовно-процессуального закона. В соответствии с п. 5 чЛ ст. 117 УПК в качестве органа дознания названы «органы государственного пожарного надзора». Однако кто конкретно в указанных органах обладает статусом

1 Органы и войска МВД России: Краткий исторический очерк. М.1996г. С. 155-157,405-412; Рыжаков А,П. О Государственном пожарном надзоре. МЛ 992. С.90.

88

органа дознания, в УПК не разъясняется. Для уточнения этого вопроса следует обратиться к нормативно-правовым актам, регулирующим соответствующие отношения в сфере пожарной безопасности. Таким актом является Федеральный закон «О пожарной безопасности». В соответствии со ст. ст. 5, 6 указанного закона Государственная противопожарная служба (ГПС) является основным видом пожарной охраны и входит в состав МВД России в качестве самостоятельной оперативной службы. Государственный пожарный надзор является специальным видом государственной надзорной деятельности, . который осуществляют должностные лица органов управления и подразделений ГПС.

В соответствии со ст. 2 Положения о Государственной противопожарной службе МВД России,1 систему ГПС образуют:

  • Главное управление государственной противопожарной службы (ГПС) МВД России, которое является самостоятельным структурным подразделением МВД России и возглавляет систему ГПС2. Главное Управление Государственной противопожарной службы возглавляет начальник, являющийся по должности Главным Государственным инспектором РФ по пожарному надзору, а его заместители - заместителями Главного Государственного инспектора РФ;

  • пожарно-технические, научно - исследовательские учебные заведения;
  • специальные подразделения ГПС и их органы управления;
  • Управления, отделы ГПС Министерств (Главных управлений, управлений) внутренних дел субъектов РФ;

  • подразделения ГПС и их органы управления, а также предприятия ГПС.

‘Постановление Правительства РФ от 23 августа 1993 года № 849 « О Государственной противопожарной службе» // Сборник нормативных актов по административной деятельности ОВД. Под ред А.П.Коренева . М. 1997.

2Приказ МВД РФ №110 от 2 марта 1996 года «Об утверждении Положений о подразделениях Центрального аппарата МВД России», приложение 19; Приказ МВД РФ № 773 от 5 октября 1999 года «Об утверждении Устава государственного учреждения «Главное Управление Государственной противопожарной службы МВД РФ», Указ Президента Российской Федерации от 4 июня 2001 года № 644.

89

По мнению А.А. Чувилева органами дознания в смысле п. 5 ч. 1 ст. 117 УПК являются: подразделения (управления, отделы, части и т.д.) и должностные лица системы государственной противопожарной службы1.

Данное определение уточняет А.П. Рыжаков, который полагает, что не все подразделения и должностные лица органов государственного пожарного надзора, входящие в систему ГПС, обладают статусом органа дознания, а только те, которые осуществляют функции государственного пожарного надзора. «Инспектор госпожнадзора, - пишет А.П. Рыжаков, - действительно должностное лицо… Однако он - «орган дознания» не потому, что является должностным лицом, а потому, что осуществляет государственный пожарный надзор, становится носителем прав органа дознания» . По мнению Рыжакова А. П, военизированные пожарные части или отряды военизированной пожарной охраны, предназначенные для тушения пожаров и не имеющие прав надзора за соблюдением требований пожарной безопасности - не будут являться органами дознания и, следовательно, обладать его процессуальной компетенцией. Указанный автор предлагает понимать под органом дознания системы гопожнадзора «подразделения пожарной охраны МВД, имеющие инженерно- технический состав с правами надзора за соблюдением правил пожарной безопасности» . Мы полагаем, что позицию Рыжакова А.П. следует признать верной. Законодатель, действительно определяет органом дознания те органы государственной противопожарной службы, которые осуществляют противопожарный надзор (п.5.ч.1.ст.117 УПК). Так, согласно ч.4 ст.6 ФЗ «О пожарной безопасности», должностные лица и органы управления подразделений государственной противопожарной службы вправ е

производить дознание: по делам о пожарах, по делам, о
нарушении требований пожарной безопасности, а также осуществлять в протокольной

1 См, Дознание в органах внутренних дел:Учебное пособие / Под ред. А.А. Чувилева M.1986. С. 8.

2 Рыжаков А.П. О государственном пожарном надзоре. М. 1992 . С.10.

90

форме досудебную подготовку материалов о преступлениях, связанных с пожарами при осуществлении государственного пожарного надзора.

В этой связи мы предлагаем дополнить ст.34 УПК разъяснением понятия «орган дознания» применительно к органам госпожнадзора, а также п.5. ч.1 ст.117 положением о том, что рассматриваемый орган вправе обладать процессуальным статусом только «при осуществлении государственного пожарного надзора». Данная формулировка является признаком юрисдикции, который конкретизирует пределы уголовно- процессуальной деятельности рассматриваемого органа дознания.

Рассмотрение вопросов второй группы, касающихся определения пределов процессуальной компетенции органов государственного пожарного надзора в качестве органов дознания, также предполагает анализ соответствующих норм не только уголовно-процессуального закона, но и других законодательных актов, регулирующих организацию и деятельность указанных органов.

В п.5 ч.1 ст.117 УПК компетенция органов госпожнадзора определена довольно лаконично: они являются органами дознания «по делам о пожарах и о нарушении противопожарных правил»2.

Для того чтобы верно определить пределы процессуальной деятельности рассматриваемого органа дознания необходимо, по крайней мере, уяснить содержание двух понятий. Во-первых, что следует понимать под « пожаром» и в каких случаях пожар может стать объектом уголовно-процессуальной деятельности, и, во-вторых, какое значение вкладывает законодатель в понятие «противопожарные правила». Разъяснение указанных понятий нет в уголовно- процессуальном кодексе. Для уяснения

2 В тексте закона допущена логическая непоследовательность. В начале речь идет о последствиях преступления - о пожаре, а потом о причинах преступления - нарушении противопожарных правил. Вместе с тем, пожары, как правило, являются следствием нарушений противопожарных правил. В этой связи необходимо логически упорядочить формулировку закона, поставив на первое место в компетенции органов госпожнадзора преступления о нарушениях противопожарных правил, а затем уже о пожарах. См. об этом Рыжаков А.П. О государственном пожарном надзоре. М. 1992 . С. 18,

91

содержания названных понятий следует обратиться в первую очередь к Федеральному закону « О пожарной безопасности».

Согласно ст.1 названного закона, пожар определяется как неконтролируемое горение, причинившее ущерб, вред жизни и здоровью граждан, интересам общества и государства. Таким образом, надо полагать, что только неконтролируемое горение признается пожаром. Поэтому, случаи горения, обусловленные спецификой технологических процессов, условиями работы промышленных агрегатов и иные, находящиеся под контролем, пожарами не являются и, следовательно, не являются значимыми фактами, обуславливающими необходимость осуществления уголовно-процессуальной деятельности. Таким образом, органы госпожнадзора выступают в качестве органа дознания не во всех случаях возгорания, а лишь в случае неконтролируемого горения, то есть пожара.

Пределы процессуальной компетенции органов госпожнадзора в качестве органа дознания включают, как отмечалось, так же и дела о нарушении противопожарных правил. Насколько нам удалось установить в ходе исследования, разъяснение понятия « противопожарные правила » не содержится ни в одном из правовых актов, касающихся системы пожарной безопасности1. В то же время, если исходить из этимологического значения словосочетания, то под «противопожарными правилами» следует понимать такие положения, которые направлены против пожара. (Например, тушение костра в лесу).

В соответствии с ч.4 ст.6 ФЗ «О пожарной безопасности» в отличие от УПК, пределы процессуальной компетенции определены иначе и установлены делами о нарушении требований пожарной безопасности. Тут же законодатель разъясняет данное понятие.
Требования пожарной

1 К числу наиболее значимых правовых актов, регулирующих вопросы пожарной безопасности в стране, относятся: Постановление Совета Министров СССР от 19 марта 1986 года. О внесении изменений и дополнений в «Положение о Государственном пожарном надзоре в СССР». СП СССР. 1986 г. №13. Ст.85; Положение о Государственной противопожарной службе МВД РФ, утвержденное постановлением Правительства РФ от 23 августа 1993. № 849.; ФЗ « О пожарной безопасности» 1994 г.

92

безопасности определяются как специальные условия социального и технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности, а пожарная безопасность - это состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров (ст.1 ФЗ).

Сопоставив формулировки двух федеральных законах, становится очевидно, что законодателем используются разные понятия при определении пределов процессуальной компетенции органов госпожнадзора в качестве органов дознания. В одном случае речь идет о противопожарных правилах (ст.117УПК), в другом - о требованиях пожарной безопасности (ст.6 ФЗ «О пожарной безопасности»). Более того, ст. 219 УК РФ предусматривает уголовную ответственность за нарушение правил противопожарной безопасности*.

Мы полагаем, что обозначенные понятия несут различную смысловую нагрузку и не могут рассматриваться как тождественные.

Понятие «требования пожарной безопасности» более объемно по своему содержанию и включает в себя как противопожарные, так и иные правила, обеспечивающие пожарную безопасность. К ним можно отнести правила, связанные с установкой пожарной сигнализации, наличием и состоянием пожарных коммуникаций, противопожарного инвентаря и другие2.

Таким образом, формулировка уголовно-процессуального закона сужает на наш взгляд процессуальную компетенцию рассматриваемого органа дознания делами о нарушении только противопожарных правил.

Анализ правоприменительной практики свидетельствует о том, что органы госпожнадзора действуют в качестве органов дознания не только по

1 Заметим, что ст. 219 УК РФ предусматривает уголовную ответственность за нарушение правил противопожарной безопасности, а не требований как на то указывает ст.1 ФЗ « О пожарной безопасности». Авторы комментария УК РФ в данном случае используют эти понятия как тождественные, так как для уяснения противопожарных правил отсылают к ФЗ «О пожарной безопасности», где дается понятие требований пожарной безопасности. См.: Комментарий к УК РФ / Отв. ред. д.ю.н. профессор А.В. Наумов. М. Юрист. 1997 г. С.523.

2 См.: Рыжаков А.П. О государственном пожарном надзоре. М. 1992 . С. 17-18.

93

преступлениям, сопряженных с нарушениями противопожарных правил1, но и по преступлениям, сопряженных с нарушениями требований пожарной безопасности, осуществляя при этом полномочия, установленные для органов дознания ст.119 УПК .

На наш взгляд, между нормами Федеральных законов - УПК и законом «О пожарной безопасности» - имеет место законодательная несогласованность в части определения пределов процессуальной компетенции органов государственного пожарного надзора в качестве органа дознания. Происходит это оттого, что при подготовке правовых актов допускается определенная небрежность при
употреблении

отдельных терминов, используемых для установления пределов процессуальной деятельности данного органа дознания.

Мы полагаем, что при установлении компетенции органов дознания во всех нормативных актах следует использовать одинаковые и равнозначные по смыслу понятия и термины. Причем относиться это правило должно не только к органам госпожнадзора, но к регулированию компетенции и иных органов дознания.

Для устранения обозначенной проблемы в настоящее время мы предлагаем изменить формулировку п.5 ч.1 ст.117 УПК РСФСР установив компетенцию рассматриваемого органа дознания «делами о нарушении требований пожарной безопасности и о пожарах».

В пользу высказанного предложения необходимо привести следующие аргументы.

Расследование уголовных дел о пожарах, возникших в результате нарушений противопожарных правил составляет около 40 % от общего количества преступлений, связанных с пожарами. См. Обзор практики раскрытия и расследования преступлений связанных с пожарами, подготовленный совместно СК МВД РФ, ГУООП МВД России и ГУГПС МВД России в 1998 году.

Так, по уголовным делам №№980117434, 980116534,дознаватели отдела дознания при УГПС УВД Тюменской области после возбуждения уголовных дел по ст. 219 ч. 1 УК РФ (« Нарушение правил пожарной безопасности») и после выполнения неотложных следственных действий, предавали материалы уголовных дел по подследственности в порядке ст. 126 УПК в следственные подразделения органов внутренних дел.

94

Согласно ст. 126 УПК к компетенции органов дознания относятся преступления, предусмотренные ст. 168 УК РФ («Уничтожение или повреждение имущества по неосторожности»), ст.261 ч.1 УК РФ («Уничтожение или повреждение лесов в результате неосторожного обращения с огнем»). Объективную сторону этих преступлений составляют действия, связанные с неосторожным обращением с огнем. Мы полагаем, что эти действия в конкретных ситуациях могут быть различны, и могут нарушать как противопожарные правила (например, оставление непотушенным костра в сухом лесу), так и требования пожарной безопасности (например, использование в лесу технического оборудования, дающего искру).

А.П. Рыжаков полагает, что преступления связанные с применением имущественного или физического вреда огнем, неминуемо сопряжено с нарушениями требований пожарной безопасности1.

Однако, в этом случае возникает закономерный вопрос о надлежащем субъекте процессуальной деятельности по преступлениям, отнесенным к подследственности органов дознания (ст.ст.168, 261 УК РФ).

Если объективную сторону указанных преступлений составляют действия, нарушающие требования пожарной безопасности, то органы государственного пожарного надзора не могут быть органом дознания по указанным составам преступлений, так как в соответствии со ст. 117 УПК РСФСР в их компетенцию не входит расследование преступлений связанных с нарушением требований противопожарной безопасности.

Следовательно, расследовать уголовные дела указанной категории преступлений должны другие органы дознания в порядке ст. 120 УПК и, прежде всего, милиция. Однако, мы полагаем, что лишение органов государственного пожарного надзора процессуальных полномочий по таким

‘Рыжаков А.П. Указ. Работа. С. 17-18.

95

категориям преступлений нецелесообразно и может негативно отразиться на качестве их расследования.

Уголовные преступления, связанные с нарушением требований пожарной безопасности требуют особых знаний от должностного лица, проводящего расследование. Сотрудники противопожарной службы являются более подготовленными специалистами в вопросах пожарного дела. Поэтому именно они, в отличие от сотрудников иных органов дознания, более квалифицированно проведут и осмотр места происшествия, и допрос свидетелей пожара, а также иные следственные действия.

В обзоре о практике раскрытия и расследования преступлений, связанных с пожарами, подготовленном Следственным комитетом при МВД России, ГУ ООП и ГУГПС МВД России в 1998 году, специально было обращено внимание на низкое качество следственных действий, произведенных на местах пожаров сотрудниками, не имеющими специальной квалификации. Так, несмотря на то, что очаг пожаров устанавливался практически во всех случаях возгорания, полнота их описания в процессуальных документах оставляет желать лучшего. По 43% изученных уголовных дел в связи с некачественным осмотром места происшествия требовался его дополнительный осмотр; только по 20% уголовных дел с мест происшествий изымались следы и предметы в качестве вещественных доказательств, для последующего экспертного исследования. В конечном итоге от качества произведенных первоначальных следственных действий зависят результаты расследования уголовного дела.

Не случайно Инструкция «О порядке взаимодействия и организации работы органов внутренних дел Российской Федерации по раскрытию и расследованию преступлений, связанных с пожарами» (утверждена приказом МВД России от 31 августа 1996 года № 487) обязывает ввести в практику проведение систематических совместных занятий следователей с

96

сотрудниками органов дознания, специализирующихся на раскрытии
и расследовании преступлений, связанных с пожарами.

Следует заметить, что авторы законопроекта УПК РФ иначе предлагают определять пределы компетенции органов госпожнадзора в качестве органов дознания. Компетенция рассматриваемого органа дознания будет установлена делами о всех преступлениях, связанных с пожарами.

Таким образом, органы госпожнадзора будут вправе осуществлять полномочия органа дознания не только по делам о пожарах и о нарушениях противопожарных правил, но и по другим преступлениям, которые могут быть связаны с пожарами.

Действующее уголовное законодательство предусматривает большое количество таких преступлений. Учитывая данное обстоятельство, некоторые авторы ‘ предлагают условно разделить их на три группы.

К первой группе относятся преступления, где пожар или нарушения требований пожарной безопасности - элементы состава преступления. Например, умышленное уничтожение или повреждение чужого имущества путем поджога - ч.2 ст. 167 УК РФ; преступные нарушения правил пожарной безопасности - ч.1,2 ст.219 УК РФ; уничтожение или повреждение лесов -ч.1,2ст.261УКРФ.

Вторую группу образуют преступления, сопровождающиеся пожарами (например, убийство, совершенное с особой жестокостью - п.«д» ст. 105 УК РФ; нарушение правил безопасности на взрывоопасных объектах - ч.1,2 ст.217УКРФ).

Третью группу образуют преступления, сопряженные с пожаром. Например, причинение смерти по неосторожности - ч.1,2 ст. 109 УК РФ; вымогательство с угрозой сожжения и причинение жертве вреда здоровью -ч.1,2 ст. 163 УК РФ; разбой с причинением вреда здоровью огнем или нагретым предметом - ч.1,2 ст. 162 УК РФ; хулиганство - ч. 1,2 ст. 213 УК РФ.

97

Формулировка законопроекта в любой ситуации, связанной с пожаром, ставит органы госпожнадзора в правовое положение органов дознания. Такое регулирование пределов процессуальной компетенции рассматриваемого органа дознания разрешит многие проблемные ситуации в правоприменительной практике, на которые мы обращали внимание выше.

Подводя итог сказанному, можно сделать некоторые выводы и предложения:

  • законодательное регулирование процессуальной компетенции органов государственного пожарного надзора в качестве органов дознания нуждается в совершенствовании. В первую очередь это обусловлено необходимостью использования равнозначных по смыслу понятий и терминов в различных нормативно-правовых актах, регулирующих процессуальную деятельность органов государственного пожарного надзора в качестве органов дознания. В противном случае происходит искажение (сужение или расширение) пределов компетенции данного органа дознания, что недопустимо в правоприменительной деятельности, так как может привести к ничтожности полученных доказательств ненадлежащим субъектом расследования. В этой связи предлагается сосредоточить используемые понятия, а также дать их разъяснение в одном правовом документе.

-необходимо расширить пределы процессуальной компетенции органов государственного пожарного надзора в качестве органов дознания «делами о всех преступлениях, связанных с пожарами», дополнив УПК соответствующим положением (п.5 ч.1. ст.117 УПК). Такая формулировка закона будет ставить органы государственного пожарного надзора в правовое положение органов дознание по всем преступлениям, связанным с пожарами.

’ Рыжаков А.П., Сергеев А.И. Субъекты уголовного процесса. Учебное пособие. Тула. 1996. С.74-76.

98

  • необходимо дополнить ст. 34 УПК разъяснением понятия «орган дознания» и «начальник органа дознания» применительно к органам государственного пожарного надзора, отметив в законе, что процессуальным статусом органа дознания могут обладать в указанном учреждении только те подразделения и должностные лица, которые осуществляют функцию надзора за пожарной безопасностью.

Мы полагаем, что многие проблемные вопросы, которые были рассмотренным нами в данной главе исследования и которые возникают в практической деятельности органов дознания системы МВД России, обусловлены несовершенством законодательной регламентации процессуальной компетенции указанных органов.

В системе МВД России одновременно функционируют три органа дознания, осуществляющие единые уголовно-процессуальные функции. Однако нет единого правового акта ведомственного уровня, в котором были бы сконцентрированы вопросы организации процессуальной деятельности органов дознания системы МВД России. На наш взгляд практическая потребность в таком документе очевидна. Это может быть Инструкция или Положение об организации процессуальной деятельности органов дознания системы МВД России. Предлагаемый документ, должен содержать в себе: общие положения, касающиеся организации процессуальной деятельности в органах дознания системы МВД; разъяснения понятий, используемых законодателем в уголовно- процессуальном кодексе; указание на разрешение спорных ситуаций, возникающих при определении надлежащего субъекта уголовно- процессуальной деятельности или установлении пределов компетенции каждого органа дознания; определял бы правила взаимодействия, как между органами дознания системы МВД, так и с другими органами расследования, и многие другие вопросы. Главное, чтобы положения
такого документа не противоречили нормам уголовно-

99

процессуального законодательства, а только конкретизировали бы и j^ уточняли их, применительно к специфике ведомства.

*

99

Глава 2. Проблемные вопросы компетенции органов дознания.

§ 1. Вопросы правового регулирования компетенции органов дознания по делам, по которым предварительное

следствие обязательно.

Компетенция органов дознания включает в себя различные направления уголовно-процессуальной деятельности, каждое из которых имеет свое наименование.

В науке уголовного процесса считается уже устоявшимся суждение о том, что деятельность органов дознания по делам, по которым обязательно предварительное следствие, именуется «дознанием».

Как мы уже отмечали, среди ученых-процессуалистов нет единого мнения относительно пределов этого понятия. Некоторые авторы полагают, что понятие «дознание» охватывает все виды деятельности, присущие, с их точки зрения, учреждениям, наделенным этим статусом.1 Нами разделяется позиция тех ученых-процессуалистов, которые различают «дознание» как одну из форм предварительного расследования и иные направления процессуальной деятельности органов дознания, выходящие за рамки этого понятия, но характеризующие в своей совокупности их компетенцию2.

1 Абдумаджидов Г.А. Расследование преступлений. Ташкент. 1986г.С.70-71.;Луковников Г,Д. Указ. работа С.58.; Рейтенбах Э.В. Уголовно-процессуальные и организационные проблемы производства дознания начальником ИТУ. Автореферат … к.ю.н. М.1995г.С9.; Сергеев А.Б. Проблемы процессуальной деятельности органов дознания. Автореферат …к.ю.н. Екатеринбург. 1999г. С .6.; Кишиев A.X. Теоретические, правовые основы проблемы производства дознания и предварительного следствия в органах внутренних дел. Автореферат…к.ю.н. МЛ991г. С. 13.

2 Строгович М.С. Курс советского уголовного процесса.Т.2.М.1970 г.С.30-37.; Крылов И.Ф., Бастрыкин А.И. Розыск, дознание, следствие: Уч. пособие. Ленинград. 1984.С.98-99; Рыжаков АЛ. Краткий курс уголовного процесса: Уч. пособие. М.1998 г. С.208-209; Савицкий В.М. Ларин А..М. Уголовно-процессуальный словарь -справочник. М.1999. С.39-40.

100

Дознание занимает особое место в компетенции органов дознания. Частично это обусловлено временным фактором. Как свидетельствуют исторические источники, ещё в дореволюционном уголовном судопроизводстве дознание входило в компетенцию органов дознания. Хотя, следует отметить, что тогда эта деятельность не была их процессуальной обязанностью, так как по своей правовой природе дознание не имело процессуального характера.

Впервые термин « дознание» был употреблен в Судебных уставах уголовного судопроизводства 1864года и определялся как «первоначальные изыскания, производимые полицией для обнаружения справедливости или несправедливости дошедших до них слухов и сведений о преступлении…»1. Авторы Устава уголовного судопроизводства, определяя сущность дознания, исходили из этимологического значения данного слова, которое происходило из распространенных в прошлом слов «дознать», «дознаться», то есть точно разузнать, удостовериться в чем - либо2.

Согласно ст.ст.253 -254 Устава уголовного судопроизводства полиция, как орган дознания, должна была удостовериться «через дознание» в том, что действительно имело место происшествие, и точно ли в нем заключаются признаки преступления или проступка. Все нужные ей сведения полиция собирала посредством розысков, словесными расспросами и негласными наблюдениями, не производя ни обысков, ни выемок в домах. При осуществлении дознания полиция не имела права на составление какого - либо протокола, а полученные сведения должна была заносить в один общий акт за подписью лица, производящего дознание. Полиция собирала не доказательства, а только сведения о них3. Сенат не рекомендовал читать акты дознания в судебном заседании и в особенности подчеркивал, что

Судебные уставы 20 ноября 1864г. с изложением рассуждений, на коих они основаны, изданные Государственной канцелярией. Издание 2-е,доп.и измен.ч.2. СПб. 1867. С112-113.

2 Толковый словарь русского языка / Под ред. Д.Н.Ушакова. T.l ..M. 1935. С.744.

3 Викторский С.И. Русский уголовный процесс. М. 1997. С.352.

101

признание обвиняемого на дознании, не подтвержденное в присутствии суда, не имеет доказательственного значения1.

Устав уголовного судопроизводства отделял дознание от предварительного следствия, видя в этом два весьма важных улучшения: «первое, что полиция, дабы не сообщать следователю неверных сведений, по необходимости должна будет сперва сама удостовериться в справедливости того, о чем доносит, а через то число неосновательных следствий значительно уменьшиться; второе, что судебный следователь, не участвуя в первоначальных розысканиях и посему не увлекаемый первыми, иногда ошибочными заключениями и догадками о предполагаемом виновном, может беспристрастно, без всяких предубеждений, судить о вероятности возводимого на кого-либо подозрения» .

Характеризуя дознание в дореволюционном уголовном процессе, И.Я.Фойницкий отмечал, что «оно не имеет дело с судебными формами и обрядами …представляет собой деятельность не судебную». Более того, он полагал, что дознание не может проводиться в процессуальной форме, так как «…успех дознания обеспечивается всего более возможностью производить его быстро и безостановочно, поэтому установление разных формальных требований в этой стадии было бы не только бесполезно, но даже вредно для интересов уголовного правосудия»3.

В полном соответствии с мнением составителей судебных уставов ученые-процессуалисты тех лет видели целью дознания только «обнаружение преступного характера происшествия, полагая, что дальнейшие действия по разыскиванию и изобличению преступника должны принадлежать следователю»4.

1 Макалинский П.В.. Практическое руководство для судебных следователей. Изд. 6-е. СПб. 1907. С. 34. 2Судебные Уставы 20 ноября 1864г. Там же С. 115.

3 Фойницкий И.Я. Курс уголовного судопроизводства. Т. 2. СПб. 1910. С.357.

4 Случевский В.К. Учебник русского уголовного процесса. СПб. 1892. С.311; Квачевский А.А. Об уголовном преследовании, дознании и предварительном расследовании преступлений по судебным уставам 1864г. 4.2. СПб. 1867. С.63.

102

Таким образом, деятельность по осуществлению дознания еще в дореволюционном судопроизводстве была характерна для компетенции органов дознания. Однако она не была обличена в процессуальные формы, не устанавливалось процессуальных сроков для ее осуществления, да и сами результаты такой деятельности не имели доказательственного значения в судебных органах.

Только первый советский уголовно-процессуальный кодекс РСФСР, принятый 25 мая 1922 года на 3 сессии ВЦИК 9 созыва1, содержал развернутую систему процессуальных норм, подробно регламентирующих деятельность органов дознания по расследованию преступлений, что придало этой деятельности процессуальный характер. Акты органов дознания приобретали юридическую силу доказательств наравне с актами органов предварительного следствия, а режим производства дознания был приближен к режиму производства предварительного следствия /ст.ст.98- 99,105 п.2 УПК РСФСР/2. При этом, как справедливо
замечал

М.С.Строгович, «не произошло ни слияния дознания и предварительного следствия в один общий порядок расследования, ни подмены дознанием предварительного следствия»3.

Согласно ст. 98 УПК РСФСР 1922года процессуальная деятельность органов дознания различалась в зависимости от того, действовали ли они по делам, по которым предварительное следствие обязательно, или по делам, по которым их акты могли служить основанием к приданию обвиняемых суду без производства предварительного следствия. Для каждого вида процессуальной деятельности устанавливались четкие пределы их процессуальной компетенции.

1 СУ РСФСР. 1922. №20-21. Ст. 230.

2 УПК РСФСР 1922г. с изменениями и дополнениями. 1923-1924 гг. СУ РСФСР. 1924. № 78. Ст. 784.

3 Строгович М.С. О дознании и предварительном следствии и о «едином следственном аппарате» //Социалистическая законность. 1957. № 5.С. 19-26.

103

На основе анализа исторических законодательных актов, возвращаясь к вопросу о месте оперативно-розыскной деятельности в компетенции органов дознания, следует отметить, что именно в период дореволюционного судопроизводства было уместно говорить об осуществлении органами дознания каких - либо негласных, розыскных мероприятиях, так как именно тогда термин «орган дознания» употреблялся без связи с процессуальной деятельностью. Сущность дознания в тот период заключалась именно в том, чтобы путем расспросов и наблюдений, в том числе и негласных, досконально установить и проверить данные о преступлении или проступке до начала процессуальной деятельности следователем. Тогда негласные мероприятия входили в компетенцию органов дознания в качестве одной из их непосредственной обязанности. Однако с 1922 года, когда деятельность органов дознания стала облекаться в процессуальные формы, оперативно-розыскные мероприятия, хотя и упоминались в процессуальном законодательстве, но по - прежнему по своей правовой природе были лишены процессуального характера. Оставаясь обязанностью полиции, они не могли входить в компетенцию органов дознания в качестве их процессуальной обязанности.

В соответствии с действующим законодательством компетенция органов дознания по делам, по которым предварительное следствие обязательно, определена в ст. 119 УПК. Согласно данной норме закона, орган дознания при обнаружении признаков преступления, по которым обязательно предварительное следствие, возбуждает уголовное дело, проводит неотложные следственные действия, перечисленные для данного случая в законе, и по истечении 10 суток передает уголовное дело следователю. Заметим, что в юридической литературе по данному виду процессуальной деятельности органов дознания высказаны различные точки зрения. Авторы одной из них полагают, что «интересы раскрытия и расследования наиболее тяжких преступлений, отнесенных ст. 126 УПК к

104

компетенции следователя, требуют, чтобы по ним возбуждали уголовные дела и проводили неотложные следственные действия сами следователи как наиболее квалифицированные специалисты»1.

Мы рассматриваем данное суждение как излишне категоричное. Безусловно, трудно не согласиться с утверждением о том, что исключительное право на возбуждение уголовного дела должно принадлежать следователю, так как он лучше, чем кто - либо обеспечит ведение дела, в том числе и разрешит вопросы о возбуждении уголовного дела и проведении неотложных следственных действий2.

Однако нельзя не учитывать того обстоятельства, что процессуальная деятельность органов дознания по делам, подследственных следователю, вполне оправдана: «без нее нельзя обойтись, ибо не всегда следователь имеет возможность по первому сигналу о совершенном преступлении выехать на место происшествия»3. Более того, данный вид процессуальной деятельности довольно распространен в правоприменительной практике органов дознания. Так, например, милицией общественной безопасности как органом дознания в 1998 году было направлено по подследственности 152887 уголовных дела, из них - 140590 в следственные подразделения органов предварительного следствия, в 1999 году эти цифры соответственно составили 172643 и 165060, в 2000году -149003 и 141395.

В этой связи, в науке уголовного процесса есть сторонники другой точки зрения, согласно которой рассматриваемая деятельность органов дознания обоснованно характеризуется как «первоначальный этап расследования уголовного дела», как «этап, предшествующий следствию», «подсобный ему» и обеспечивающий для него первичный материал»4.

1 Химичева.Г.П. Рассмотрение милицией заявлений и сообщений о преступлении. М, 1997. С. 16.

2 Белозеров Ю.Н.,Гуткин И.М., Чувилев А.А., Чугунов В.Е. Органы дознания и предварительного следствия системы МВД и их взаимодействие. М.1973 . С.85.

3 Захожий Л.А. Бадюнов П.Ц. Дознание и его формы в уголовном процессе. Петропавловск-Камчатский. 1994г. С.80.

Строгович М. С. Курс советского уголовного процесса. Т. 2. М. 1970 . С. 27; Даев В.Г, Шимановский B.B. Уголовный процесс: Учебник. М. 1972. С.236.

105

Однако возникает вопрос: является ли рассматриваемая деятельность органов дознания обязательным этапом расследования по каждому уголовному делу?

Уголовно-процессуальный закон не содержит разъяснения по данному поводу. Вместе с тем, в ст.119 УПК сказано, что «при наличии признаков преступления, по которым производство
предварительного следствия

обязательно, орган дознания возбуждает уголовное дело ».
Столь

категоричная формулировка закона может служить основанием для утвердительного ответа на поставленный вопрос. Однако мы полагаем, что понимание деятельности органов дознания в рамках ст.119 УПК как их процессуальной обязанности не стимулирует работников следственных подразделений к активному началу процессуальной деятельности по делам им подследственным. Одно дело, когда существуют объективные причины, препятствующие началу этой деятельности. Другое дело, когда знание о том, что принимать процессуальные меры вместо органов следствия могут в соответствии с законом и другие органы расследования (или должностные лица), создает условия для пассивного реагирования со стороны следователя на сигнал о преступлении.

В этой связи, следует согласиться с мнением тех ученых- процессуалистов, которые предлагают определить случаи, когда орган дознания обязан возбудить уголовное дело, отнесенное к компетенции следователя1. Так, Ю.Н.Белозеров, А..А. Чувилев, И.М.Гуткин совершенно справедливо, на наш взгляд, полагают, что деятельность органов дознания в рамках ст.119 УПК будет законной и обоснованной при наличии, как минимум, двух условий: когда следователь не может по объективным причинам своевременно возбудить уголовное дело и
когда существует

1 Краенский Е.А. О путях совершенствования регулирования деятельности органов дознания по производству неотложных следственных действий //Проблемы предварительного следствия и дознания. Сб. научных трудов ВНИИ МВД СССР. .М. 1987. С. 42-49.

106

необходимость в незамедлительном принятии процессуальных мер
для установления и закрепления следов преступления1.

Применительно к деятельности органов дознания системы МВД России обозначенная проблема в определенной мере была разрешена
на ведомственном уровне. Инструкция по организации
взаимодействия подразделений и служб органов внутренних дел
в расследовании и раскрытии преступлений, утвержденная приказом МВД РФ № 334 от 20 июня 1996года, в пункте 4.1.7 обязывает
орган дознания возбуждать уголовное дело и проводить неотложные следственные действия: при необходимости пресечь преступление; когда следователь не может приступить к расследованию; когда промедление
в реагировании на сообщение о преступлении может привести к утрате возможности задержания виновных с поличным, получения
важных доказательств и обеспечения полного возмещения материального ущерба.

Однако мы полагаем, что рассматриваемый вопрос является актуальным не только для деятельности органов дознания системы МВД России. Поэтому оптимальным разрешением проблемы, с нашей точки зрения, было бы дополнение ч.1 ст. 119 УПК положением, указывающим на условия осуществления процессуальной деятельности органа дознания, когда в силу объективных причин отсутствует следователь и есть необходимость незамедлительного принятия процессуальных мер по установлению и закреплению следов преступления.

Компетенцию органов дознания в рамках ст. 119 УПК следует рассматривать в совокупности трех элементов характеризующих ее содержание: подследственность, полномочия, юрисдикция.

Белозеров Ю.Н. Гуткин И.М. Чувилев А.А. Выполняя неотложные следственные действия //Советская милиция. 1981. .№8. С.56.; Мингалин Н.Ш. Милиция как орган дознания. Автореферат дисс. … к.ю.н. Свердловск. 1988. С. 12.

107

Относительно элемента подследственности следует заметить, что среди ученых-процессуалистов высказано мнение, согласно которому пределы компетенции органов дознания в рамках ст. 119 УПК не ограничены подследственностью. Так, например, Г.Д. Луковников полагает, что при обнаружении признаков преступлений, подследственных согласно ч.1 ст. 126 УПК органам дознания, они должны руководствоваться ст. 120 УПК. При обнаружении признаков преступлений, подследственных органам предварительного следствия, необходимо руководствоваться ст. 119 УПК1. По мнению автора, любой орган дознания вне зависимости
от

подследственности преступления вправе начать
процессуальную

деятельность.

Мы не можем согласиться с мнением Г.Д. Луковникова, и вот почему. Преступления, перечисленные в ч. 1 ст. 126 УПК, относятся к подследственности органов дознания в целом, без разграничения компетенции между ними подобно тому, как это сделано в законе применительно к органам предварительного следствия (в ч.З ст. 126 УПК перечислены преступления, подследственные следователям органов прокуратуры; в ч. 4 ст. 126 УПК - преступления, подследственные следователям органов Федеральной службы безопасности и так далее). В ст. 117 УПК законодатель разграничил компетенцию между органами дознания с учетом от их ведомственной принадлежности, используя различные признаки подследственности. Поэтому, определять подследственность органов дознания необходимо не только на основании ст. 126 УПК, но и с учетом положений ст. 117 УПК.

В этой связи в правоприменительной практике может возникнуть вопрос: вправе ли орган дознания, первый получивший сообщение о преступлении, подследственном согласно ст.117 УПК другому
органу

‘Луковников Г.Д. Органы дознания в системе досудебного производства по уголовным делам. Дисс. …к.ю.н. М. 1999. С.139-140.

108

дознания, начать процессуальную деятельность в рамках ст. 119 УПК? Например, вправе ли милиция осуществить полномочия в рамках ст. 119 УПК по преступлению, подследственному в соответствии с п.9 ст. 117 УПК таможенным органам? Будет ли она (милиция) в этом случае являться надлежащим субъектом возбуждения уголовного дела?

Ответ на поставленные вопросы вряд ли может быть однозначным.

Мы полагаем, что необходимость начать процессуальную деятельность из-за отсутствия «нужного» органа расследования может возникнуть как по делам, подследственным органам предварительного следствия, так и по делам, подследственным органам дознания. В условиях все расширяющегося перечня видов органов дознания и увеличения количества преступлений, им подследственных, нельзя исключить из правоприменительной практики ситуации, когда в силу объективных причин приступить к расследованию преступления не сможет не только нужный орган следствия, но и нужный орган дознания. При этом необходимость в принятии неотложных процессуальных мер по закреплению следов преступления и задержанию преступника сохранится. Такие ситуации возникают
в

правоприменительной практике.

Так, выборочное изучение уголовных дел, возбужденных органами дознания системы МВД России и направленных в порядке ст. 126 УПК в другие органы расследования, показало, что милиция, как орган дознания, нередко осуществляет полномочия в рамках ст. 119 УПК по делам, подследственным другим органам дознания (в соответствии со ст.117 УПК). В данном параграфе уже приводились статистические данные, свидетельствующие о том, что только часть возбужденных органом дознания уголовных дел направляется по подследственности в органы предварительного следствия, а остальные - в органы дознания. Так, например, в 1998г. в органы дознания было направлено 12297 уголовных

109

дела из 152887, в 1999году- 7583 из 172643, в 2000 году-7608 уголовных дела из 149003.

На наш взгляд, данная деятельность выглядит проблематичной с правовой точки зрения, поскольку отношения между органами дознания в подобных обстоятельствах не урегулированы уголовно- процессуальным законом. По нашему мнению, ссылка на ст.119 УПК в данном случае будет неправомерной, так как рассматриваемые отношения носят хотя и схожий характер с теми, которые предусматриваются в указанной статье УПК, однако возникают между другими субъектами - между органами дознания.

Следует отметить, что среди ученых-процессуалистов нет единого подхода к разрешению обозначенной проблемы. Так, например, Г.П.Химичева, А.М.Беляков полагают, что милиция при обнаружении признаков преступления, подследственных другим органам дознания, не вправе возбудить по таким составам преступлений уголовные дела и должна передать заявление или материал в тот орган дознания, которому оно подследственно1.

Мы не разделяем данную точку зрения. Те условия, о которых мы уже упоминали выше и которые предшествуют деятельности органов дознания в рамках ст.119 УПК, могут возникнуть и по делам, по которым предварительное следствие не обязательно, то есть подследственным органам дознания. В таких ситуациях орган дознания, первый обнаруживший признаки преступления, не отнесенные ст.117 УПК к его подследственности, должен иметь полномочия для начала процессуальной деятельности.

Если рассматривать обозначенную проблему применительно к милиции, то следует признать, что она, безусловно, наиболее актуальны для процессуальной деятельности именно данного органа дознания. В первой

1 Химичева Г.П. Рассмотрение милицией заявлений и сообщений о преступлении. М. 1997. С. 14.; Беляков A.M. Поводы и основания к возбуждению уголовного дела. Автореферат дисс. … к.ю.н. М. 2000г. С.26.

по

главе нашего исследования мы уже обосновали необходимость наделения милиции как органа дознания универсальной компетенцией, законодательное закрепление которой было бы оптимальным решением при возникновении сложных ситуаций возникающих в ее процессуальной деятельности, в том числе и в разрешении рассматриваемой проблемы.

Однако мы полагаем, что схожие ситуации могут возникнуть в деятельности и других органов дознания, которые также недопустимо лишать возможности немедленного процессуального реагирования в случае получения ими сообщения о преступлении « чужой» подследственности.

В этой связи, следует поддержать мнение тех ученых-процессуалистов, которые полагают, что в «исключительных случаях» правом возбудить уголовное дело должен обладать тот орган расследования, который первый получил информацию о преступлении.1 Под исключительными случаями авторы как раз и понимают те условия, которые
обусловливают

необходимость реализовать органами дознания полномочия, установленные ст.119УПК.

Мы полагаем, что вопросы правового регулирования компетенции органов дознания в рамках ст.119 УПК нуждаются в совершенствовании по признаку подследственности. Необходимо расширить пределы компетенции этих органов, распространив полномочия, установленные в ст.119 УПК, и на преступления, по которым предварительное следствие не обязательно, то есть подследственные иным органам дознания. С этой целью мы предлагаем либо дополнить указанную норму закона
соответствующим

1 Марцифин П.Г. Общие условия возбуждения уголовного дела / Проблемы совершенствования правового регулирования деятельности правоохранительных органов на современном этапе. Сборник научных трудов ВНИИ МВД. С. 182.; Мичурина О.В. Процессуальные и организационные вопросы осуществления начальниками следственных изоляторов и лечебно-трудовых профилакториев функций органа дознания. Дисс. .,.к.ю.н. М. 1993. С.13.

Ill

положением, либо создать отдельную норму, которая устанавливала бы компетенцию органов дознания при рассматриваемых обстоятельствах. 1

Пределы компетенции органов дознания в рамках ст. 119 УПК определены следующими полномочиями:

-возбуждение уголовного дела;

-уведомление о принятом процессуальном решении прокурора;

-выполнение неотложных следственных действий;

-передача уголовного дела по подследственности по истечению установленного законом срока2.

С нашей точки зрения, данная совокупность полномочий не является оптимальной для компетенции рассматриваемого вида процессуальной деятельности органов дознания.

Мы полагаем, что формулировка ст. 119 УПК не способствует скорейшему вступлению следователя в процесс
расследования

преступления. Дело в том, что орган дознания, возбудивший уголовное дело, уведомляет о принятом процессуальном решении только прокурора. В результате, следователь даже при фактической возможности приступить к расследованию преступления, ему подследственного, не в состоянии этого

1 Полномочия, установленные ст. 119 УПК, могут быть реализованы и органами предварительного следствия. Хотя рассмотрение этого вопросы не входит в рамки нашего исследования, такое предложение выглядит вполне обоснованным после иллюстрации следующего примера из судебной практики.

28 мая 1997г. следователь РОВД Курганской области возбудил уголовное дело по признакам состава преступления, предусмотренного ст. 105 УК РФ, отнесенного к подследственности органов прокуратуры. После выполнения некоторых следственных действий ( осмотр места происшествия, задержание и осмотр одежды), уголовное дело на следующий день было передано следователю прокуратуры для дальнейшего расследования. Таким образом, следователь РОВД осуществил полномочия, установленные для органов дознания в рамках ст. 119 УПК. Курганский областной суд возвратил уголовное дело для дополнительного расследования в связи с тем, что решение о возбуждении уголовного дела принято лицом, не имеющим на то полномочий. Однако Судебная коллегия по уголовным делам Верховного Суда РФ в своем определении от 19 ноября 1997г. отменила указанное определение областного суда и признала деятельность следователя РОВД законной, поскольку это не привело к лишению или какому либо ущемлению прав участников процесса, не повлияло на полноту и объективность расследования по делу.

С нашей точки зрения, Верховный Суд таким образом признал следователя субъектом полномочий, установленных ст. 119 УПК.

Полномочия органов дознания по осуществлению следственных и розыскных действий после передачи дела следователю, согласно ч.4 ст. 119 УПК будут нами рассмотрены в соответствующем параграфе данной главы. Что касается полномочий относительно осуществления органами дознания оперативно- розыскных мер, то согласно точке зрения, высказанной нами в первой главе исследования, мы их не

112

сделать по той простой причине, что он может и не знать, что совершено преступление и уже возбуждено уголовное дело. Органы предварительного следствия находятся как бы в состоянии ожидания «сигнала» от органов дознания, которые в большинстве случаев первыми и получают информацию о совершенных преступлениях. В этой связи, мы полагаем, следует поддержать предложение Р.Х. Якупова, Б.И. Дергай, Н.П. Митрохина о необходимости законодательного закрепления обязанности органов дознания уведомлять о начатом расследовании не только прокурора, но и тот орган следствия, к чьей компетенции относится возбужденное уголовное дело1. Данная мера способствовала бы скорейшему установлению контакта следователя с органом дознания и началу его процессуальной деятельности.

С этой целью необходимо дополнить ст. И 9 УПК соответствующим положением.

В науке уголовного процесса дискуссионным остается вопрос о пределах компетенции органов дознания в части выполнения ими неотложных следственных действий, перечисленных в ст. 119 УПК. В правоприменительной практике возникает вопрос: вправе ли органы дознания осуществлять следственные действия, которые не упомянуты в ст. 119 УПК? Есть ли вообще необходимость ограничивать компетенцию органов дознания перечнем следственных действий в рамках ст. 119 УПК?

Поставленные вопросы разрешаются по-разному учеными- процессуалистами.

Одни авторы полагают, что «Перечень неотложных следственных действий … содержит в некоторых случаях собирательные термины. Так, очевидно, что указание на производство допросов подразумевает производство таких смежных действий, как очные ставки, предъявление для

рассматриваем, так как полагаем, что данные действия не входят в процессуальную компетенцию органов дознания и их следует исключить из редакции ст.119 УПК.

‘Якупов Р.Х. Сроки дознания. Труды Омской высшей школы милиции МВД СССР. Вып. 14. 1973. С.87-88; Дергай Б.И. Митрохин Н.П. Обеспечение законности при производстве дознания.: Учебное пособие. Минск. 1990 г. С.89.

113

опознания; указание на производство осмотров - и таких смежных с осмотрами следственных действий, как собирание образцов для сравнительного исследования, следственный эксперимент».1

Разделяет данную точку зрения и Е.А. Краенский, полагавший, что в случае необходимости органы дознания вправе осуществлять любые следственные действия, даже те, которые не упомянуты в ст.119 УПК, так как «промедление с их производством может повлечь негативные последствия для расследования»2.

Мы не можем разделить позицию приведенных авторов, так как полагаем, что редакция ст. 119 УПК не позволяет расширительно толковать ее содержание и произвольно увеличивать перечень неотложных следственных действий. Вместе с тем, нельзя не признать того факта, что практическая надобность в пересмотре этого перечня существует. Как свидетельствует изучение уголовных дел и результаты опроса, проведенного среди сотрудников специализированных подразделений дознания милиции общественной безопасности, при осуществлении полномочий, предусмотренных ст.119 УПК, у органов дознания возникает необходимость в производстве таких следственных действий, которых нет в перечне указанной нормы закона. Так, например, при допросе потерпевшего возникает необходимость в производстве опознания, при осмотре - в изъятии образцов для сравнительного исследования и назначении экспертизы.

В этой связи, заслуживает внимания позиция тех ученых- процессуалистов, которые высказываются за расширение перечня неотложных следственных действий3.

См. Научно практический комментарий к Основам уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных Республик. M. 1961. С. 188.

“Краенский Е.А. О путях совершенствования регулирования органов дознания по производству неотложных следственных действий // Проблемы предварительного следствия и дознания. Сборник научных трудов ВНИИ МВД СССР. М. 1987. С.45.

3 Чувилев А.А. Институт подозреваемого в советском уголовном процессе. Автореферат дисс. …к.ю.н. M.1968. С.12.; Павлухин Л.В. Расследование в форме дознания. Томск. 1979. С.54-55.; Мичурина O.B. Указ. работа. С. 21.

114

На наш взгляд, такое расширение должно произойти только на законодательном уровне, путем внесения соответствующих дополнений в ст. 119 УПК. Поэтому, мы не можем согласиться с мнением А.П.Рыжакова, Р.Х.Якупова и других ученых процессуалистов, полагавших, что этот перечень уже расширен Законом СССР от 12 июня 1990 года «О внесении изменений и дополнений в ст.29 Основ уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик»1 (Далее Основы уголовного судопроизводства). Указанным законом перечень неотложных следственных действий действительно был расширен прослушиванием телефонных переговоров, наложением ареста на имущество, назначением экспертизы. Однако эти дополнения не нашли своего закрепления в республиканском законодательстве (то есть не было внесено соответствующих дополнений в ст. 119 УПК), а потому на сегодняшний день Основы уголовного судопроизводства действуют лишь в части не противоречащей федеральному законодательству.

В марте 2001 года УПК был дополнен нормой, устанавливающей новое следственное действие «Контроль и запись переговоров» (ст. 174” УПК), которое предусматривает прослушивание телефонных переговоров. Подробнейшим образом регламентирован его порядок производства. Таким образом, только недавно в уголовно-процессуальном законе появилось правовое основание для осуществления прослушивания телефонных переговоров как следственного действия . При этом заметим, что оно не относится к компетенции органов дознания в порядке ст. 119 УПК, так как не внесено в перечень неотложных следственных действий.

1 Ведомости Верховного Совета СССР.1990. № 26, Ст.495.

2Якупов Р.Х. Уголовный процесс: Учебник. М. 1998. С.229; Рыжаков А.П. Краткий курс уголовного

процесса: Учебное пособие. М. 1998. С.210;. Рыжаков А.П. Научно-практический комментарий к УПК

РСФСР. М. 1999. С.313.; Уголовно-процессуальное право РФ: Учебник./ Под ред. П.А. Лупинской

М.1997.С.250.

3 Федеральный Закон «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской

Федерации в связи с ратификацией Конвенции о защите прав человека и основных свобод» / Российская

газета. 2001г.23 марта.

115

В этой связи мы приходим к выводу о том, что до тех пор, пока соответствующие дополнения не будут внесены в ст. 119 УПК, компетенция органов дознания ограничена теми следственными действиями, которые в ней перечислены. В противном случае доказательства, полученные органами дознания при производстве действий, не предусмотренных ст. 119 УПК, не будут иметь юридической силы в суде.

Данный вывод подтверждает и сложившаяся судебная практика. Так, например, по делу гр. Крашенинникова, обвиняемого в совершении преступлении, предусмотренного ст.211 УК РСФСР (подследственность органов предварительного следствия), постановление о назначении экспертизы было вынесено инспектором ГАИ. Определением Судебной коллегии по уголовным делам Верховного Суда РФ от 30 января 1996г. заключение эксперта было признано не имеющим юридической силы, а уголовное дело направлено на дополнительное расследование1.

По нашему мнению, следует поддержать предложения тех ученых- процессуалистов, которые предлагают вообще отказаться от законодательного закрепления перечня неотложных следственных действий. Компетенция органа дознания в порядке ст. 119 УПК должна предусматривать полномочие на производство любого следственного действия, которое может оказаться неотложным при определенных условиях, за исключением предъявления обвинения2.

Действительно, необходимость и неотложность какого - либо следственного действия обусловливается конкретной ситуацией и обстоятельствами, сложившимися по каждому уголовному делу. В этой связи, справедливо было замечено Л.А.Захожим и П.Ц.Бадюновым, что «ограничение производства следственных действий на самом начальном

1 Бюллетень Верховного Суда РФ, 1996г. №11. Сб.

2 Чистякова B.C. Соотношение дознания и предварительного следствия в советском уголовном процессе. М. 1987. С.43.; Луковников Г.Д. Указ. работа. С. 146,; Осипов Д.В. Совершенствование производства дознания милицией общественной безопасности. Дисс. … к.ю.н. М. 2000. С.97.

116

этапе расследования, когда возникает необходимость наиболее быстро и полно собрать сведения о совершенном преступлении, может привести к невосполнимой утрате доказательств, и даже тому, что отдельные задачи предварительного расследования, например, по возмещению ущерба, причиненного преступлением, окажутся не реализованы»1.

Мы полагаем, что пределы компетенции органов дознания следует расширить путем предоставления им полномочий по осуществлению любого следственного действия, необходимого для закрепления следов преступления и задержания преступника, за исключением предъявления обвинения.

Возможность привлечения лица в качестве обвиняемого мы однозначно исключаем из компетенции органов дознания в порядке ст.119 УПК, так как полагаем, что привлекать лицо в качестве обвиняемого, формулировать обвинении и оценивать достаточность доказательств, необходимых для вынесения столь ответственного процессуального документа, должен только следователь, к компетенции которого относится расследование преступления.

С учетом сказанного мы предлагаем исключить перечень неотложных следственных действий из содержания ст.119УПК.

Отдельными учеными-процессуалистами в юридической литературе высказана точка зрения, согласно которой органам дознания в рамках ст.119 УПК должны быть предоставлены полномочия по прекращению уголовного дела в случае установления ими обстоятельств, влекущих прекращение производство по делу.

Мы не поддерживаем данную точку зрения и полагаем, что принимать итоговое процессуальное решение по уголовное дело надлежит тому органу расследования, в чью компетенцию это входит. Даже при наличии обстоятельств, исключающих производство по делу и перечисленных в ст. 5

Захожий Л.А. Бадюнов П.Ц. Дознание и его формы в уголовном процессе. Петропавловск^Камчатский. 1994. С.90.

117

УПК, может иметь место иное, кроме прекращения уголовного дела, решение (например, амнистия, предполагавшая согласие лица). В этом случае соответствующее решение должно приниматься только тем субъектом расследования, которому это уголовное дело подследственно. Кроме того, действия органа дознания по прекращению ил и

приостановлению производства по делу в рамках полномочий, установленных ст. 119 УПК, противоречило бы закону, так как ст. 124 УПК не предусматривает принятие подобных решений для данного вида дознания.

Компетенция органов дознания по осуществлению рассматриваемого вида уголовно-процессуальной деятельности установлена и временным фактором - 10 сутками (ч.1ст121 УПК). Иными словами, полномочия, предусмотренные ст. 119 УПК, орган дознания вправе осуществлять только в течение 10 суток и только в этот промежуток времени он будет являться надлежащим субъектом уголовно-процессуальной деятельности по делам, подследственным следователю.

В юридической литературе учеными-процессуалистами были высказаны предложения, как об увеличении указанного срока, так и о его сокращении.

Так, например, И.В.Михайлов предлагал увеличить срок осуществления полномочий в рамках ст.119 УПК до 20 суток1.

Однако данное предложение было подвергнуто критике. Так, Н.В.Жогин и Ф.Н.Фаткуллин полагали, что увеличение срока производства дознания в рамках ст. 119 УПК неизбежно повлекло бы перенос начального и самого ответственного этапа работы по расследованию преступлений на довольно продолжительный срок, а
по мнению И.Ф.Крылова и А. И.

Михайлов И.В. Дознание в органах советской милиции и его взаимодействие с предварительным следствием. Автореферат дис. …к.ю.н. M. 1965. С.14.

118

Бастрыкина фактически произошла бы подмена предварительного следствия дознанием1.

Трудно согласиться и с другими предложениями - сократить срок осуществления полномочий, предусмотренных ст. 119 УПК. Так, например, Р.Х.Якупов предлагал сократить срок осуществления полномочий в рамках ст. 119 УПК до суток.2

Мы полагаем, что промежуток времени равный 10 суткам является наиболее оптимальным для осуществления органами
дознания

рассматриваемых полномочий. Нет необходимости сокращать этот срок, так как положения указанной нормы закона не запрещают передать уголовное дело по подследственности и ранее указанного срока.

Подводя итог вышесказанному, мы предлагаем редакцию ст. 119 ПК следующего содержания: «Деятельность органов дознания по делам им не подследственным»

«При обнаружении признаков преступления, по которым предварительное следствие обязательно, орган дознания вправе возбудить уголовное дело и, руководствуясь правилами настоящего кодекса, выполнить следственные действия, необходимые для установления и закрепления следов преступления, за исключением предъявления обвинения. Орган дознания, обнаруживший признаки преступления по которому предварительное следствие не обязательно, но не подследственное ему согласно ст.117 УПК, осуществляет полномочия, установленные чЛ ст. 119 УПК, когда имеется необходимость принятия процессуальных мер для закрепления следов преступления и задержания лица, совершившего преступление.

1 Жогин Н.В. Фаткуллин Ф.Н. Предварительное следствие в советском уголовном процессе. М, 1965. С.65- 66.; Крылов И.Ф. Бастрыкин А.И. Розыск. Дознание. Следствие: Учебное пособие. Ленинград. 1984, С.114.

2 Якупов Р.Х. Сроки дознания. Труды Омской высшей школы милиции МВД СССР. Вып. 14. 1973. С.87- 88.

119

Об обнаруженном преступлении и начатом расследовании орган дознания немедленно уведомляет прокурора и руководителя органа расследования, которому подследственно возбужденное уголовное дело.

По выполнению следственных действий, орган дознания в течение 10 суток обязан передать уголовное дело по подследственности.

В случае, когда преступление подследственно разным органам расследования, дело направляется прокурору для определения надлежащего органа расследования согласно ч.8 ст. 126 УПК».

§ 2. Вопросы правового регулирования компетенции органов дознания по расследованию преступлений в полном

объеме.

По делам, по которым предварительное следствие не обязательно, принятие необходимых уголовно-процессуальных мер, для установления обстоятельств, подлежащих доказыванию, полностью отнесено к компетенции органов дознания. Это означает, что органы дознания по этой категории преступлений возбуждают уголовное дело и проводят расследование преступлений в полном объеме самостоятельно в пределах установленной законом компетенции. Пределы компетенции органов дознания при расследовании преступлений в полном объеме определены ст. ст. 120-124 УПК.

В науке уголовного процесса деятельность органов дознания по расследованию преступлений в полном объеме, также как и деятельность указанных органов по преступлениям, по которым обязательно предварительное следствие, охватывается понятием « дознание».

120

По данному поводу учеными-процессуалистами высказаны различные точки зрения. Так, например, Г.И.Мачковский считает, что «дознанием при существующей его законодательной регламентации охватываются две разнородные процедуры, объединение которых в одном правовом институте является искусственным»1. Данную точку зрения разделяют и другие ученые - процессуалисты2. А.П.Рыжаков, например, полагает, что деятельность органов дознания в рамках ст. 119 и ст. 120 УПК - явления разные. При этом деятельность органов дознания по расследованию преступлений в полном объеме представляет собой не дознание, а предварительное следствие, осуществляемое органом дознания. В этой связи А.П.Рыжаков предлагает именовать деятельность органов дознания в рамках ст. 120 УПК предварительным следствием3.

Позиция приведенных авторов представляется нам спорной. По поводу приведенного высказывания Г.И.Мачковского следует заметить, что под термином «процедура» понимается «официальный порядок действий, выполнения… чего-нибудь»4. В соответствии с ч.4 ст.1 УПК порядок ведения дела или порядок расследования преступлений, установленный уголовно-процессуальным законом, единый. Органы дознания, осуществляя процессуальную деятельность по расследованию преступлений в порядке ст. 119 УПК или ст. 120 УПК, руководствуются едиными правилами по возбуждению уголовного дела (поводы, основания, процессуальный порядок), по выполнению следственных действий (основания, порядок производства и фиксации), по принятию процессуальных решений (основания и структура документа). Справедливо писали С.В.Бородин и М.С. Строгович, что « дознание»
это не две разнородные процедуры, а два

1 Мачковский Г.И. О сущности дознания и органов дознания // Проблемы предварительного следствия и дознания. М. 1987.С.61.

2Осипов Д.В. Понятие дознания в науке уголовного процесса и законодательстве // Проблемы предварительного следствия и дознания. Сб. научных трудов ВНИИ МВД. M. 1998. С .7-9.

3 См. Рыжаков А.П. Предварительное расследование. Тула. 1996. С.20.

4 Ожегов СИ.. Словарь русского языка. M. 1986. С.544.; Словарь иностранных слов. М.1964.С.530.

121

порядка или два вида дознания: «по делам, по которым после дознания обязательно будет проведено предварительное следствие, и по делам, по которым все расследование исчерпывается дознанием »\ Другое дело, что для каждого вида дознания законодатель установил свои пределы компетенции. Поэтому, мы полагаем, что дознание, осуществляемое в рамках ст. 119 или ст. 120 УПК это не разные явления, различающиеся между собой процедурой, а два вида уголовно-процессуальной деятельности органа дознания, различающиеся между собой сроками, совокупностью полномочий, итоговыми решениями, установленными законодателем для каждого из этих видов дознания.

Что касается предложения А.П.Рыжакова о том, чтобы деятельность органов дознания в рамках ст. 120 УПК именовать предварительным следствием, то надо заметить, что оно уже высказывалось в юридической литературе ранее и имеет своих сторонников среди ученых-процессуалистов до сих пор.2 С нашей точки зрения, реализация такого предложения приведет к путанице и смешению понятий в науке уголовного процесса.

В уголовно-процессуальной науке термин «дознание» традиционно понимается одна из форм предварительного расследования3. «Дознание является первичной формой расследования для дел, по которым обязательно производство предварительного следствия, и основной формой расследования для несложных дел, по которым производство предварительного следствия не обязательно» - писали в 1970 году В.Г.Даев и В.В. Шимановский4. Именно как форму расследования
понимают

1 Бородин СВ. Дознание и предварительное следствие. М.1965.С.8.; Строгович М.С. Курс советского уголовного процесса. Т.2. М. 1970.C30.

Чельцов М.А. Советский уголовный процесс. М. 1962. С. 250.; Донцов A.M. Проблема соотношения дознания и предварительного следствия в советском уголовном процессе. Автореферат дисс. … к.ю.н. Ленинград. 1971, С.8.; Сергеев А.Б. Проблемы процессуальной деятельности органов дознания. Автореферат дисс. … к.ю. н. Екатеринбург. 1999 .С. 14.

3Альперт С.А. Стремовский В.А. Возбуждение уголовного дела органами милиции. Харьков. 1957. С.9; Бородин СВ. Дознание и предварительное следствие. М.1965.С.8.; Юридический энциклопедический словарь./ Главный редактор А.Я. Сухарев. М. 1984. С.92; Словарь основных терминов по уголовному процессу / Под ред. В.К. Боброва. М, 2001. С.86; 4 Даев В.Г. Шимановский В.В. Уголовный процесс. Учебник. М.1972.С236.

122

«дознание» большинство современных ученых-процессуалистов (В.П.Божьев, П.А.Лупинская, Р.Х.Якупов) \ мнение которых разделяем и мы.

Деятельность органов дознания по расследованию преступлений в форме дознания в рамках ст. 120 УПК имеет свои принципиальные отличия от другой формы расследования - предварительного следствия (по кругу субъектов, срокам, видам итоговых решений, полномочиям и по подследственности). Каждая форма расследования имеет свою самостоятельность, и недопустимо, с нашей точки, зрения рассматривать дознание как деятельность, которая подменяет предварительное следствие. Совершенно справедливо по данному поводу пишут Л.А.Захожий и П.Ц. Бадюнов: «Пока объективно существуют различия в органах, осуществляющих эту уголовно-процессуальную деятельность, в круге дел, подследственных каждому органу дознания, режиме осуществления дознания и предварительного следствия, до тех пор сохраняется самостоятельность каждой из форм расследования»2.

Мы полагаем, что вопросы законодательного регулирования процессуальной компетенции органов дознания по расследованию преступлений в полном объеме (в рамках ст. 120 УПК) приобретают особую актуальность именно сейчас, в период, когда идет интенсивное обсуждение организации досудебного производства в России.

Вопрос о месте данного вида уголовно-процессуальной деятельности в компетенции органов дознания всегда был предметом оживленных дискуссий среди ученых-процессуалистов и практических работников. Наиболее острый характер они приобретают в период изменения уголовно-процессуального закона. Так было в 60-х года 20 столетия, когда с

1 Уголовный процесс: Учебник / Под ред. В.П.Божьева. М. 1998.С.253-257.; Уголовно-процессуальное право РФ: Учебник / Под ред. П.А.Лупинской.М.1997.С. 249- 254.; Якупов Р.Х. Уголовный процесс: Учебник. М. 1998. С. 227-230.

2 Захожий Л.А. БодюновП.Ц. Дознание и его формы в уголовном процессе. Петропавловск- Камчатский. 1994. С. 106.

123

созданием следственного аппарата в органах внутренних дел (1963Г)1, отдельные ученые и практические работники высказывались за ликвидацию дознания из компетенции органов дознания2. С этого периода наметилась тенденция сокращения объема деятельности органов дознания по расследованию преступлений и назрела ситуация, когда данный вид процессуальной деятельности мог быть исключен из компетенции органов дознания. Правда, были сторонники и противоположенного мнения, которые полагали, что простые, менее опасные деяния, раскрытие которых не требует сложной следственной работы, могут успешно расследоваться и органами дознания3. Их точка зрения возобладала. Сегодня мы можем констатировать тот факт, что за период прошедший с 1960 года расширена не только компетенция органов дознания в рамках ст. 120 УПК (и по подследственности и по полномочиям), но получила развитие и сама система субъектов, осуществляющих данный вид процессуальной деятельности, то есть увеличилось количество органов дознания.

Нет единого мнения относительно конструкции досудебного производства и сегодня, когда идет реформирование уголовно- процессуального законодательства и судебной системы.

На заседании « круглого стола», проходившем 26 ноября 1998 года в Следственном Комитете при МВД России, состоялось обсуждение концепции развития досудебного производства в уголовном процессе. Некоторые ученые - процессуалисты (А.П.Гуляев, В.А.Михайлов А.Трусов) и практические работники (В.Статкус) высказали сомнение относительно необходимости сохранения института дознания в виде полного расследования преступлений в досудебном производстве . Вместе с тем,

1 Подробнее о создании и развитии следственного аппарата в системе МВД России см.: Мешков M.B. Процессуальное положение начальника следственного отдела в советском уголовном процессе. ДИСС….К.Ю-H. М.1991.С.15-20.

2 Белозеров Ю.Н., Чугунов В.Е. ,Чувилев А.А.. Дознание в органах милиции и его проблемы. М. 1972. С 55- 57.

3Жогин Н.В. Фаткуллин Ф.Н.. Предварительное следствие. М. 1965. С.52.

4 Информационный бюллетень Следственного Комитета МВД России. М. 1998. 1(94). С.5-14.

124

законопроект УПК РФ предусматривает данный вид процессуальной деятельности в компетенции органов дознания и устанавливает порядок дознания по делам, по которым предварительное следствие не обязательно (глава 32 проекта УПК РФ)1.

С нашей точки зрения, расследование преступлений в полном объеме необходимо сохранить в компетенции органов дознания. Как свидетельствует правоприменительная практика, объем данного вида процессуальной деятельности из года в год растет. Так, в 1997 году органами дознания системы МВД России было расследовано в полном объеме 565.111 преступлений, в 1998 г. - 636.346, в 1999 г. - 708.162, в 2000 - 740.7152.

В случае ликвидации данной деятельности из компетенции органов дознания весь объем процессуальной работы по расследованию преступлений будет возложен на следственный аппарат при органах внутренних дел. Можно предположить, какими негативными последствиями для качества расследования преступлений обернется такое разрешение вопроса, учитывая загруженность следователей ОВД на сегодняшний день.

Мы полагаем, что идея сосредоточения деятельности по расследованию преступлений в органах предварительного следствия небезосновательна и перспективна. Однако реализация такого предложения возможна только в том случае, если будет создан единый вневедомственный следственный аппарат3. Концепция развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД России до 2005 года предусматривает формирование такого органа (Федеральный следственный комитет)4.
Вместе с тем, до тех пор, пока не

‘Порядок производства дознания в виде полного расследования преступлений по проекту УПК РФ существенно отличается от порядка установленного действующим УПК. Однако до придания законопроекту юридической силы, представляется бесперспективным анализировать и рассматривать нормы законопроекта, устанавливающие порядок дознания по делам, по которым предварительное следствие не обязательно. Вместе с тем, отдельные положения законопроекта применительно к положениям действующего УПК рассматривались нами в ходе исследования.

2 Данные получены в ГИЦ МВД России.

3 О необходимости создания такого следственного органа упоминалось в статье Министра Внутренних дел России Б.Грызлова. Нужно, чтобы участковый Анискин вернулся / Известия от 31 мая 2001 года.

4 Приказ МВД России от 20 марта 1996 г. № 145 «О Концепции развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД России» в п. 3.4.

125

состоится его формирование, лишать органы дознания компетенции по расследованию преступлений в полном объеме, с нашей точки зрения, нецелесообразно.

В последние годы можно отметить наметившуюся тенденцию придания «дознанию» как форме расследования преступлений большей значимости и самостоятельности, что находит свое выражение в увеличении количества субъектов, её осуществляющих, то есть органов дознания; в расширении их подследственности; в совершенствовании вопросов правового регулирования компетенции для данного вида уголовно- процессуальной деятельности.

Рассмотрим компетенцию органов дознания по расследованию преступлений в полном объеме через элементы, характеризующие ее содержание: подследственность, полномочия и юрисдикцию.

Наиболее существенным элементом, определяющим компетенцию данного вида процессуальной деятельности органов дознания и делающим эту форму расследования отличной от предварительного следствия, следует признать подследственность.

На протяжении всей истории становления и развития органов дознания, законодатель неоднократно пытался найти оптимальное решение в вопросах правового регулирования пределов их процессуальной компетенции путем определения подследственности. На этот процесс в разные годы оказывали свое влияние такие факторы, как: появление новых составов преступлений, изменение уголовного законодательства, образование новых органов предварительного следствия, расширение системы органов дознания.

Законодатель неоднократно изменял подследственность органов дознания то расширяя перечень преступлений, отнесенных к их компетенции , то сужая этот перечень . Однако, начиная с 1985 года,

1 СУ РСФСР 1926. .№84. Ст.623.; 1927. .№50. Ст.332.; 1928. .№9. Ст.81.

2 Ведомости ВС РСФСР 1965. №50 . Ст. 1243.

126

наблюдается устойчивая тенденция увеличения количества преступлений, подследственных органам дознания .

Наука уголовного процесса знает несколько видов (признаков) подследственности, которые в своей совокупности и определяют пределы компетенции каждого органа расследования2.

В первую очередь, компетенция органов дознания в рамках ст. 120 УПК определяется признаком предметной подследственности. На основании чЛ ст. 126 УПК к подследственности органов дознания отнесены следующие составы преступлений: ст. ст.112,ч.1;115;

116;118;119;121;122;127 ч.1;129;130;153-157;158 ч.1;159 ч.1;160 ч.1;161 ч.1;163 ч.1;165 ч.1и ч.2; 166 ч.1;167 ч.1;168;171 ч.1; 175 ч.1 и ч.2; 177;180;194;198 ч.1;200; 213 ч.1 и ч. 2; 214; 222 ч.1 и ч.4; 231 ч.1; 233; 240 ч.1; 243-245; 256; 258; 260 ч.1; 261 чЛ; 297;308;310;311 чЛ; 312; 313 чЛ; 314;315;319;324-326 и 329 УК РФ.

Вместе с тем, когда признают это необходимым суд или прокурор расследование по этим преступлениям могут проводить органы предварительного следствия (ст. 126 чЛ УПК).

Действительно, необходимость производства предварительного следствия по преступлениям, отнесенным к исключительной подследственности органов дознания, встречается в правоприменительной практике. Такая ситуация может возникнуть по преступлениям, предусмотренным ст. 308 УК РФ (Отказ свидетеля или потерпевшего от дачи показаний), ст.313 чЛ УК РФ (Побег из мест лишения свободы, из под ареста или из под стражи) и подследственным органам дознания. Дело в том, что отказ от дачи показаний и побег обвиняемого (подозреваемого) из-

1 Ведомости ВС РСФСР. 1985. .№40. Ст.415.; 1992. .№27. Ст.15б0.; Федеральный Закон от 15 декабря 1996 года « О внесении изменений и дополнений в уголовно-процессуальный кодекс РСФСР и исправительно- трудовой кодекс РСФСР, в связи с принятием уголовного кодекса РФ» // Российская газета. 1996.25 декабря.

2 Подробнее см.; Останин А.В. Институт подследственности в уголовном процессе Российской Федерации. Дисс … к.ю.н. М. 1998.

127

под стражи, могут иметь место в рамках уголовного дела, расследуемого органами предварительного следствия. В таких случаях, думается, нет необходимости органу дознания начинать процессуальную деятельность в рамках ст.120 УПК, а вполне логично, что и возбуждение уголовного дела, и расследование данного преступления должно проводиться одним органом -органом предварительного следствия. В практике могут возникнуть аналогичные ситуации и по другим составам преступлений. Поэтому, для более четкого законодательного регулирования пределов компетенции органов предварительного расследования необходимо расширить перечень преступлений, содержащихся в ч.7 ст.126 УПК, предусматривающей обязательность производства предварительного следствия «тем органом, к чьей подследственности относится преступление, в связи с которым возбуждено данное дело». Иными словами, мы полагаем, что некоторые преступления, отнесенные к компетенции органов дознания, должны быть подследственны и органу предварительного следствия, то есть относиться к альтернативной подследственности.

Полномочия прокурора и суда, закрепленные в ч.1 ст.126 УПК, передавать уголовные дела от органа дознания в любой орган расследования « по необходимости» критикуются учеными и практиками. Так, например, И.Н.Кожевников полагает, что такое «…законодательное определение подследственности теряет смысл и подменяется субъективным волеизъявлением прокурора»1. Разделяют его точку зрения и представители Следственного комитета при МВД России, которые полагают, что изъятие уголовного дела от органа дознания органу предварительного следствия должно основываться на выводе прокурора о невозможности окончания

“Кожевников И.Н. Упорядочить полномочия следователя //Российская юстиция.1997. .№12. С.23.

128

расследования органом дознания самостоятельно, «когда не может быть обеспечена всесторонность и полнота исследования обстоятельств дела»1.

Мы полагаем, что данные замечания следует признать обоснованными. В этой связи предлагаем внести дополнение в ст. 126 ч. 1 УПК о том, что прокурор вправе передавать уголовное дело от органа дознания органам предварительного следствия только при выводе о невозможности окончания расследования органом дознания самостоятельно, когда не может быть обеспечена всесторонность и полнота исследования обстоятельств дела.

Наряду с предметной подследственностью, пределы компетенции органов дознания определяет и персональная подследственность, которая основывается на особенностях субъекта преступления (его возраста, состояния здоровья, служебного положения, отношения к воинской службе и других обстоятельств). Так, если преступления, подследственные органам дознания, будут совершены:

-несовершеннолетними;

-лицами, которые в силу своих физических или психических недостатков не могут сами осуществлять свое право на защиту;

-судьями;

-прокурорами;

-следователями и должностным лицом органов внутренних дел, налоговой полиции, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, таможенных органов;

а также при совершении преступлений в отношении указанных лиц в связи с их служебной деятельностью (ч.2,ч.З ст. 126 УПК), то их расследование должно проводиться в форме предварительного следствия, а компетенция органов дознания будет определяться рамками ст.119 УПК.

‘См.: Предложения о внесении изменений и дополнений в принятый Государственной Думой в первом чтении Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации, внесенные Следственным комитетом при МВД России (ст.261 проекта УПК РФ).

129

Возбудив уголовное дело и установив факт совершения преступления лицами, перечисленными в ч.2 и ч.З ст. 126 УПК, орган дознания обязан провести неотложные следственные действия в целях выявления и закрепления следов преступления, а затем передать уголовное дело для дальнейшего расследования в соответствующий орган предварительного следствия.

Таким образом, персональная подследственность сужает компетенцию органов дознания, исключая преступления, совершенные отдельными субъектами. Несмотря на довольно четкое установление пределов компетенции органов дознания по персональному признаку, некоторые проблемные вопросы все - таки остаются.

В декабре 1996 года изменилась редакция ст. 403 УПК1. Перечень лиц, к которым возможно применение принудительных мер медицинского характера, пополнился ещё двумя категориями лиц: страдающими психическими расстройствами, не исключающими вменяемости (пункт «в»); признанными нуждающимися в лечении от алкоголизма или наркомании (пункт «г»). При этом в существующий порядок судопроизводства по применению принудительных мер медицинского характера законодатель каких либо изменений не внес. Не претерпела никаких изменений ст.404 УПК, в которой предварительное следствие оставалось единственной формой расследования преступлений в отношении лиц, невменяемых и заболевших душевным заболеванием после совершения преступления. Вместе с тем, оставалось неясным, в какой форме должно проводиться расследование в отношении двух новых категорий лиц, появившихся в тексте ст.403 УПК (пункты «в», «г»).

Применительно к предмету нашего исследования, закономерно возникает вопрос: входит ли в компетенцию органов дознания расследование

/.C/bf.cTR 130.

130

преступлений, совершенных лицами, указанными в пунктах «в» и «г» ст. 403 УПК?

Надо отметить, что категория лиц, признанных нуждающимися в лечении от алкоголизма или наркомании, была и ранее (до изменения редакции ст.403 УПК) известна российскому законодательству (по ст. 62 УК РСФСР). В ходе расследования преступлений в пределах своей подследственности органы дознания проводили судебно- наркологическую экспертизу и, в зависимости от ее выводов, указывали в обвинительном заключении о необходимости рассмотрения в ходе судебного разбирательства вопроса о применении принудительных мер медицинского характера к алкоголикам или наркоманам. Эти лица не рассматривались как «обнаружившие психические недостатки»2 и, следовательно, на основании ч.2 ст. 126 УПК не исключались из компетенции органов дознания.

Тот факт, что рассматриваемая категория лиц, была включена в текст новой редакции ст. 403 УПК, устанавливающей уголовно- процессуальные основания применения принудительных мер медицинского характера, не изменил порядка судопроизводства. Лица, нуждающиеся в лечении от алкоголизма или наркомании, не указаны в тексте ст. 404 УПК, которая не обязывает проводить расследование преступлений в отношении рассматриваемой категории лиц в форме предварительного следствия. Следовательно, расследование преступлений, совершенных лицами, указанной категории, как и раньше, может проводиться в форме дознания и, следовательно, входит в компетенцию органов дознания3.

1 Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в уголовно-процессуальный кодекс РСФСР и исправительно - трудовой кодекс РСФСР, в связи с принятием уголовного кодекса РФ» //Российская газета. 1996.25 декабря.

2 По данному поводу представляет интерес мнение профессора Бородина СВ., который полагает, что состояние алкогольного или наркотического опьянения в момент совершения преступления может вызвать состояние «ограниченной вменяемости», предусматривающее психическое расстройство. См; Комментарий к УК РФ / Под ред. А.В. Наумова. М. 1997. С.81,242.

3Другое дело, что в связи с указанными изменениями редакции ст. 403 УПК по нашему мнению следует дополнить и ст. 79 УПК, (случаи обязательного производства экспертизы на предварительном расследовании.) Дело в том, что в соответствии с Постановлением Пленума Верховного Суда РСФСР от 20 декабря 1973 года №10 «О судебной практике по применению к осужденным алкоголикам и наркоманам

131

Иначе складывается ситуация в отношении лиц, страдающих психическими расстройствами, не исключающими вменяемости (пункт «в» ст.403 УПК). Эта категория лиц вообще не предусматривалась ранее российским законодательством и не была известна правоприменительной практике органов расследования. Вместе с тем, четкие разъяснения в уголовно-процессуальном законе о надлежащем субъекте расследования в отношении данной категории лиц отсутствуют.

Налицо явный пробел в законодательстве, устранение которого на ведомственном уровне осуществляется не всегда безупречно.

Так, например, руководители Главного Следственного Управления при ГУВД г. Москвы и Управления по организации дознания ГУВД г. Москвы издали совместное указание,1 согласно которому органы дознания не вправе производить расследование в отношении лиц, страдающих психическими расстройствами, не исключающими вменяемости. При получении справки из психоневрологического диспансера или психиатрической больницы о том, что обвиняемый (подозреваемый) состоит на учете или находится на излечении в психиатрической больнице по поводу психического заболевания, органы дознания немедленно должны передать уголовное дело по подследственности в органы предварительного следствия. При отсутствии таких сведений, орган дознания вправе направить уголовное дело в органы предварительного следствия только в случае, если будет получено заключение судебно-психиатрической экспертизы о том, что лицо нуждается в применении к нему принудительных мер медицинского характера.

принудительных мер медицинского характера» суды должны рассматривать вопрос о применении этих мер только на основании медицинского заключения. Получить такое заключение в период расследования можно только в результате проведения судебно-наркологической экспертизы, производство которой становиться обязательным. См. Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР с постатейными материалами. /Сост.Божьев В.П., Буйнова Н.Б. Под общ. ред. В.М.Лебедева. М. 2000. С.918.

‘Совместное указание ГСУ при ГУВД г .Москвы и Управления по организации дознания ГУВД г. Москвы от 7 июня 2000г. №59/ 242.

132

Таким образом, правоприменительная практика исключает из компетенции органов дознания расследование преступлений, совершенных лицами вменяемыми, но обнаружившими психические расстройства .

Однако мы полагаем, что уголовно-процессуальный закон не содержит никаких правовых запретов для отнесения рассматриваемой категории дел к компетенции органов дознания (имеется в виду по преступлениям, им подследственным). Органы дознания, также как и органы предварительного следствия, вправе: назначить в ходе дознания судебно- психиатрическую экспертизу (в том числе и стационарную); допустить защитника с момента назначения такой экспертизы (ч.1ст.47 УПК). Итоговым документом по результатам расследования является обвинительное заключение, которое в соответствии со ст. 124 УПК, вправе составить и орган дознания. Поэтому мы не видим никаких причин, чтобы расследование преступлений, совершенных лицами, страдающими психическими расстройствами, не исключающими вменяемости, осуществлялось и в форме дознания, без каких либо нарушений прав участников процесса.

С нашей точки зрения, однако, регулирование этого вопроса должно быть четко закреплено в законе. В этой связи мы предлагаем дополнить ст. 404 УПК положением, конкретизирующим формы расследования в отношении каждой категории лиц, перечисленных в ст. 403 УПК. При этом форма расследования в отношении лиц перечисленных под пунктами «в» и «г» ст. 403 УПК будет зависеть от характера преступления, ими совершенного.

На основании вышеизложенного, мы приходим к выводу о возможности расширения пределов компетенции органов дознания в рамках

1 Вопрос о соотношении понятий «психические недостатки» и «психические расстройства» не входят в предмет нашего исследования. Более подробно по данному поводу см: Щерба СП. Теоретические основы и особенности уголовного судопроизводства по делам лиц, страдающих физическими и психическими недостатками. Автореферат дисс. … д.ю.н. М. 1990.; Бородин СВ. Комментарий к УК РФ/ Под ред. A.B. Наумова. М. 1997. С.81.

133

ст. 120 УПК по признаку персональной подследственности, включив в нее преступления, совершенные лицами, перечисленными в пунктах «в» и «г» ч.1ст.403УПК.

Особого рассмотрения в рамках нашего исследования требует проблема разграничения компетенции не только между органами предварительного следствия и дознания, но и между самими органами дознания. И решать ее необходимо также с учетом признаков подследственности.

Если все преступления, перечисленные в чЛ ст. 126 УПК, законодатель относит к компетенции органов дознания в целом, то ст. 117 УПК разграничивает компетенцию между органами дознания.

Так, на основе персонального признака подследственности, законодатель конкретизирует пределы компетенции командиров воинских частей, соединений и начальников военных учреждений вообще и Внутренних Войск системы МВД, в частности. В качестве органа дознания эти должностные лица, как мы уже отмечали, вправе осуществлять расследование в полном объеме по преступлениям, перечисленным в ч.1 ст. 126 УПК только в том случае, если эти преступления, будут совершены подчиненными им военнослужащими или военнообязанными во время прохождения сборов.

Подследственность органов государственного пожарного надзора в качестве органа дознания установлена с учетом предметного признака подследственности. Они расследуют преступления только о пожарах и о нарушении противопожарных правил.

Анализ ст. 126 УПК позволяет констатировать тот факт, что все преступления, которые могут быть сопряжены с пожарами или с нарушением противопожарных правил, отнесены законодателем к подследственности органов предварительного следствия. Поэтому, органы государственного пожарного надзора в качестве органов дознания имеют возможность осуществлять процессуальную деятельность только в рамках ст. 119 УПК. И

134

тем не менее в числе преступлений, отнесенных к подследственности органов дознания (ст. 126 ч.1 УПК), есть одно преступление, которое может расследоваться в полном объеме и органами государственного пожарного надзора. Это преступление, предусмотренное ч.2 ст. 168 УК РФ «Уничтожение или повреждение чужого имущества в крупном размере, совершенное по неосторожности в результате неосторожного обращения с огнем или иными источниками повышенной опасности, либо повлекшие тяжкие последствия».

Компетенция милиции как органа дознания не связана законодателем в ст.117 УПК никакими ограничениями. Мы уже упоминали на страницах данного исследования о том, что данное обстоятельство позволяет говорить об универсальной компетенции этого органа дознания. В рамках рассматриваемого вопроса можем повторить, что данный орган дознания должен осуществлять процессуальную деятельность в рамках ст. 120 УПК по любому преступлению, перечисленному в чЛ ст. 126 УПК. Однако до тех пор, пока универсальный характер милиции как органа дознания не будет законодательным образом закреплен в законе, разграничивать компетенцию между органами дознания следует на основании положений ст.117 УПК. В этой связи следует признать, что на сегодняшний день милиции как органу дознания подследственны все преступления, перечисленные в ч.1ст.126 УПК, за исключением тех, которые согласно ст.117 УПК отнесены к исключительной компетенции иных органов дознания. (Необходимость наделения милиции компетенцией в рамках ст.119 УПК по делам подследственных иным органам дознания мы уже рассматривали в предыдущем параграфе.)

Таким образом, можно сделать вывод о том, что вопросы правового регулирования компетенции органов дознания в рамках ст. 120 УПК по элементу подследственности нуждаются в некотором совершенствовании и более четком законодательном регулировании.

135

Характеристика компетенции органов дознания в рамках ст. 120 УПК будет не полной без рассмотрения совокупности тех полномочий, которые установил законодатель для данного вида процессуальной деятельности.

Различая две формы расследования преступлений, законодатель, тем не менее, устанавливает практически одинаковый порядок производства по уголовному делу вне зависимости от органа расследования. В ч. 2 ст. 120 УПК записано, что «При производстве дознания по делам, по которым предварительное следствие не обязательно, орган дознания руководствуется правилами, установленными настоящим кодексом для предварительного следствия…».

Компетенция органов дознания в рамках ст. 120 УПК включает следующие полномочия:

-возбуждение и отказ в возбуждении уголовного дела по преступлениям, подследственным органам дознания (ст. ст. 108-109 УПК, 112-113 УПК)

-производство следственных действий, предусмотренных законом с привлечением в необходимых случаях специалиста (ст. 133 УПК), переводчика (ст. 134 УПК), понятых (ст. 135 УПК).

-принятие в ходе расследования преступлений процессуальных решений в порядке и на основаниях, предусмотренных законом (о задержании - ст. 122 УПК; о привлечении в качестве обвиняемого - ст. 154 УПК; об избрании меры пресечения - ст. 89 УПК, о продлении срока дознания и срока содержания под стражей - ст.97,121 УПК, о приобщении в качестве вещественных доказательств - ст.83 УПК и другие).

-приостановление и возобновление расследования преступлений в случаях, предусмотренных УПК (ст. 195 -196 УПК).

-прекращение производства по делу либо направление дела в суд с обвинительным заключением в порядке и на основаниях, предусмотренных законом (ст. ст. 5-9,124,205,207-208 УПК).

136

Для данной формы расследования законодателем установлены некоторые особенности производства дознания по сравнению с предварительным следствием. Так:

1 .Потерпевший, гражданский истец, гражданский ответчик и их представители извещаются об окончании дознания и направлении дела прокурору, но материалы дела для ознакомления им не предъявляются.

  1. На органы дознания не распространяются правила о процессуальной самостоятельности следователя, предусмотренные ч.2 ст. 127 УПК (все письменные указания прокурора для органов дознания являются, безусловно, обязательными).

Перечисленные положения ограничивают компетенцию органов дознания. Однако, с нашей точки зрения, для этого нет ни теоретических, ни практических оснований.

Наиболее недопустимым является положение закона, согласно которому потерпевший, гражданский истец и гражданский ответчик не вправе ознакомиться с материалами уголовного дела в случае окончания расследования в форме дознания. При изучении юридической литературы мы обнаружили единодушное мнение ученых- процессуалистов, высказывающихся за исключение этого правила из текста уголовно-процессуального закона. Независимо от формы расследования рассматриваемое положение не отвечает требованиям защиты личности от преступных посягательств. «Это по существу дискриминационное положение нашего уголовного процесса, позволяющее органам дознания не считаться с позицией, прежде всего лиц, потерпевших от преступления»1.

Статья 24 Конституции Российской Федерации обязывает органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностных лиц обеспечить каждому возможность ознакомления
с

1 Захожий Л.А. , Бадюнов П.Ц. Дознание и его формы в уголовном процессе. Петропавловск-Камчатский, 1994, С. 126.

137

документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы. Ст. 52 Основного закона провозглашает охрану прав потерпевших от преступлений. С учетом данных конституционных норм вызывает сомнение правомерность положения, содержащегося п.2 ч.2 ст. 120 УПК, в связи с чем, следует поддержать предложения ученых о его исключении из текста уголовно-процессуального закона.

Анализ правоприменительной практики свидетельствует о том, что органы дознания по окончании расследования знакомят потерпевших, гражданского истца и гражданского ответчика с материалами уголовного дела, если указанные лица ходатайствуют об этом1. С нашей точки зрения осуществление таких полномочий следует признать правомерными, так как они не противоречат Основному закону РФ.

В юридической литературе подвергается критике и положение, сформулированное в п.З ч.2 ст.120 УПК: орган дознания при несогласии с указаниями прокурора о привлечении лица в качестве обвиняемого, о квалификации преступления, об объеме обвинения, о направлении дела в суд или о прекращении расследования, вправе, как и следователь, обжаловать эти указания вышестоящему прокурору, но не приостанавливая их выполнения.

С нашей точки зрения, данное положение не должно быть свойственно дознанию как виду уголовно-процессуальной деятельности. Органы дознания являются самостоятельным субъектом уголовно-процессуальной деятельности по преступлениям им подследственным.
Законодатель

предъявляет равные требования к качеству расследования, независимо от его формы, а материалы дознания по делам, по которым производство предварительного следствия не обязательно, являются основанием для рассмотрения дела в суде, также как и материалы
предварительного

4 См.СТР. 13%.

138

следствия (ч.З. ст.126 УПК). В этой связи, ограничение органов дознания в их процессуальной самостоятельности не имеет правовых оснований, и его дальнейшее сохранение в тексте закона в современных условиях представляется анахронизмом. В этой связи, справедливо отмечалось в юридической литературе, что «… процессуальные взаимоотношения между прокурором, осуществляющим надзор за точным исполнением законов при производстве расследования, и лицами, ведущими расследование, должны быть одинаковы, безотносительно к тому, идет ли речь о предварительном следствии или дознании»2.

Мы предлагаем исключить из текста ст. 120 УПК правила, предусмотренные п.2 и п.З ч. 1 указанной нормы.

При реализации высказанных предложений, различий между двумя формами расследования станет ещё меньше. Однако мы полагаем, что не следует создавать искусственных разграничений в ущерб всесторонности, объективности и полноте рассмотрения всех обстоятельств дела, а тем более в ущерб правам и интересам участников процесса. С нашей точки зрения, компетенция органов дознания при расследовании преступлений в полном объеме по элементу полномочий должна быть равнозначной полномочиям, которыми обладает следователь.

Юрисдикция - третий элемент, характеризующий компетенцию органов дознания в рамках ст. 120 УПК. Как мы уже отмечали, законодатель использует разные признаки юрисдикции при установлении сферы деятельности органов дознания в качестве надлежащих субъектов расследования преступлений.

По продолжительности сфера деятельности органов дознания при расследовании преступлений в полном объеме ограничена сроком в 1 месяц

‘К такому же выводу привели результаты исследования, проведенного Осиповым Д.В. См. об этом: Осипов Д.В. Совершенствование производства дознания милицией общественной безопасности. Дисс. .. к.ю.н. М. 2000. С.250-255. 2 Белозеров Ю.Н., Чугунов В.Е., Чувилев А.А. Дознание в органах милиции и его проблемы. М. 1972. С.64.

139

(ст. 121 УПК). Исчисляется указанный срок с момента возбуждения уголовного дела и оканчивается составлением обвинительного заключения. По истечению указанного срока сфера деятельности органа дознания в качестве надлежащего субъекта расследования преступлений заканчивается. Вместе с тем, в случае необходимости, орган дознания вправе продлить срок расследования, то есть иными словами продлить срок своих полномочий в качестве субъекта расследования на основании ст. 133 УПК и только с согласия прокурора.

Выборочное анкетирование сотрудников подразделений дознания, службы милиции общественной безопасности показало, что 32,5% из числа опрошенных высказались за увеличение первоначального срока расследования в форме дознания до двух месяцев1. Действительно, по ряду преступлений, подследственных органам дознания, не всегда возможно установить все обстоятельства совершенного преступления в один месяц. Необходимость в продлении указанного срока может возникнуть по объективным причинам в силу особенностей, сопряженных с получением доказательств, изучением личности обвиняемого (подозреваемого), истребованием большого количества документов по каждому конкретному уголовному делу, по другим причинам (например, необходимость производства стационарной судебно-психиатрической экспертизы).

Однако, как показало изучение материалов уголовных дел, продление срока дознания может быть вызвано и волокитой, допущенной по уголовному делу вследствие неумелого планирования производства расследования. Мы полагаем, что степень общественной опасности и характер преступлений, отнесенных к подследственности органов дознания, позволяют указанным органам при рациональном планировании расследования и своевременно проведенных
следственных действиях,

140

устанавливать обстоятельства дела, подлежащие доказыванию в течение одного месяца.

Поэтому, на наш взгляд, нет необходимости изменять первоначальный срок дознания, установленный ст. 121 УПК, тем более что правовой режим, установленный законодателем для органов дознания в рамках указанной нормы, предусматривает, при наличии к тому оснований, возможность продления этого срока расследования без установления максимального его предела.

Законодатель использует и другие признаки юрисдикции, ограничивающие компетенцию органов дознания в рамках ст. 120 УПК.

Так, например, командиры воинских частей, соединений и начальники военных учреждений Внутренних войск МВД РФ в качестве органа дознания вправе осуществлять расследование в полном объеме по преступлениям, отнесенным к подследственности органов дознания только в том случае, если эти преступления будут совершены: подчиненными им военнослужащими, или военнообязанными во время прохождения сборов. (ст.117 П.2УПК). То есть, компетенция командира воинской части в качестве органа дознания определяется не только персональным признаком подследственности - военнослужащим, военнообязанным, но и признаками юрисдикции - служебной подчиненностью и временным промежутком -время прохождения сборов. Так, например, если военнослужащий не является подчиненным по отношению к командиру воинской части, то этот командир не вправе осуществлять процессуальную деятельность, так как с точки зрения уголовно-процессуального закона он не является надлежащим субъектом расследования .

‘Такое же количество опрошенных (в % отношении) высказалось за увеличение срока дознания в порядке ст. ст. 120-121 УПК в результате исследования, проведенного Д.В.Осиповым. См. Осипов Д.В.Указ. работа. С. 120.

В первой главе исследования мы уже рассматривали необходимость разъяснения понятий, используемых законодателем при установлении пределов компетенции органов дознания ( §3).

141

Таким образом, компетенция органов дознания при осуществлении расследования преступлений в полном объеме определяется совокупностью трех элементов, составляющих её содержание: подследственностью, полномочиями, юрисдикцией.

Высказанные предложения о необходимости дополнить или изменить указанные выше нормы уголовно-процессуального закона, направлены исключительно на совершенствование правового регулирования процессуальной компетенции органов дознания в качестве надлежащего субъекта расследования преступлений в полном объеме.

§3. Компетенция органов дознания в части исполнения поручений и указаний следователя и оказания помощи в их

производстве.

Уголовно-процессуальное законодательство предусматривает

возможность использования следователем помощи органов дознания при расследовании преступлений. На основании ч.4 ст. 127 УПК следователь вправе по уголовному делу, находящемуся у него в производстве, давать органу дознания поручение и указание о производстве розыскных и следственных действий или требовать от них содействия при производстве отдельных следственных действий.

В науке уголовного процесса нет единого мнения относительно правовой природы деятельности органов дознания по выполнению поручения следователя. Те ученые - процессуалисты, которые охватывают понятием «дознание» все виды уголовно-процессуальной деятельности, присущие органам дознания, включают в это понятие и деятельность по исполнению поручения. Так, например Н.С. Трубин полагает, что, выполняя

142

следственные действия по поручению следователя, органы дознания осуществляют дознание. «Непонятно, - пишет автор, - почему допрос или обыск, произведенные органом дознания по поручению следователя относится к категории предварительного следствия, а те же действия, совершенные как неотложные, должны считаться дознанием»1.

Данная позиция вызвала критическое отношение со стороны Н.Е.Павлова, который заметил следующее: «Выходит, что по одному и тому же делу одновременно ведется и предварительное следствие и дознание. Подобная конструкция не согласуется с законом» . Мы разделяем точку зрения Н.Е. Павлова и полагаем, что ошибочность позиции Н.С. Трубина состоит в том, что он не разграничивает дознание и иные виды уголовно-процессуальной деятельности. Дознание - это деятельность по расследованию преступлений. Деятельность органов дознания по поручению следователя не образует самостоятельного расследования и поэтому не может охватываться понятием «дознание». В этой связи справедливо замечание Г.Д. Луковникова о том, что лицо, исполняющее поручение следователя, несет ответственность за производство конкретного следственного действия. В то время как при производстве дознания лицо, в чем производстве находится уголовное дело, несет ответственность за законность и результаты всех проводимых следственных действий3.

Мы полагаем, что деятельность органов дознания по расследованию преступлений в форме дознания и деятельность по осуществлению поручения следователя - это разные виды уголовно-процессуальной деятельности органов дознания, различающиеся между собой компетенцией4.

1 Трубин Н.С. Прокурорский надзор за исполнением законов органами дознания. М. 1982.С.8.

2 Павлов Н.Е. Дознание в органах внутренних дел. М. 1985.С.15.

3 Луковников Г.Д. Органы дознания в системе досудебного производства по уголовным делам. Дисс… к.ю.н. М. 1999. С. 101.

4 Уголовный процесс: Учебник для вузов / Под ред. В.П.Божьева. М.1998.С 133.

143

Компетенция органа дознания по расследованию преступлений в форме дознания устанавливается ст. ст. 119-124 УПК и рассматривалась нами выше.

Компетенция органа дознания по исполнению поручений следователя не имеет достаточно четкого регулирования в законе. Однако прежде чем рассматривать вопросы правового регулирования компетенции органов дознания по исполнению поручения следователя, следует определиться с тем, что следует понимать под «поручением следователя». Законодатель не дает ему разъяснения в законе.

Отдельные ученые - процессуалисты предлагают понимать под поручением следователя «предложение органу дознания осуществить следственное или розыскное действие»1. Однако данное определение не совсем точно отражает суть «поручения». Законодатель обязывает следователя давать письменные поручения, обязательные для исполнения органам дознания. Следовательно, речь идет не о предложении, которое можно принять или не принять, исполнить или не исполнить, а о требовании, подлежащем обязательному исполнению. Заметим, что до принятия действующего уголовно-процессуального кодекса в теории и в практике рассматриваемый документ как раз и назывался как отдельное требование следователя. Однако мы полагаем, что термин «поручение» более соответствует названию документа, так как следователь именно поручает выполнить определенные действия другому субъекту расследования. Другое дело, что обязательный характер его исполнения позволяет понимать под «поручением следователя» требование о производстве розыскных и следственных действий2.

На основании ст. 127 УПК следователь вправе давать органу дознания поручения и указания о производстве розыскных и следственных действий.

1 Белозеров Ю.Н., Чугунов В.Е., Чувилев А.А., Дознание в органах милиции и его проблемы. М. 1972. С.85.

2 Ларин A.M. Расследование по уголовному делу: процессуальные функции. М. 1986. С.123.

144

Союз «и» позволяет предположить, что законодатель имеет в виду один документ, в котором одновременно содержится и поручение о производстве розыскных и следственных действий, и указание, являющееся составной частью поручения. Ученые-процессуалисты рассматривают указание как дополнение к поручению следователя, содержащее в себе разъяснение поручения1, «тактические условия проведения порученных следственных действий»2. С нашей точки зрения в таком контексте понимание и использование термина «указания» в ст. 127 УПК - верное.3 Вместе с тем мы полагаем, что определенные разъяснения следователя по выполнению поручения могут быть даны и без упоминания об этом в законе, а в некоторых случаях вообще отсутствовать в тексте поручения. В этой связи предлагаем исключить термин «указание» из текста ст. 127 УПК.

В уголовно-процессуальном кодексе отсутствует норма, регулирующая пределы компетенции органов дознания по исполнению поручения следователя. Фактически эти пределы определяются содержанием поручения, то есть перечнем (объемом) тех действий, которые поручает произвести следователь. Законодатель указывает лишь на возможность поручения розыскных и следственных действий, но при этом не содержит ни понятия, ни перечня этих действий. На страницах данного исследования не ставится цель выработать понятия «розыскные» и «следственные» действия4, так как на наш взгляд, это может быть предметом самостоятельного научного исследования.

1 Белозеров Ю.Н. Гуткин И.М. Чувилев А,А. Чугунов В.Е. Органы дознания и предварительного следствия МВД и их взаимодействие: Учебное пособие.-М,1973.С92.

2 Кругликов А.П. Правовое положение органов и лиц, производящих дознание в советском уголовном процессе: Учебное пособие, Волгоград. 1986. С.ЗЗ.

3 Термин «указания» встречается и в других нормах УПК, например в ст. 211 УПК, применительно к полномочиям прокурора давать указания по уголовным делам. Однако в данной норме закона термин «указание» несет иную смысловую нагрузку.

4 Косенко А.С. Розыскные действия в советском уголовном процессе: Учебное пособие. Хабаровск. 1989; Образцов В.А. Следственные действия. М. 1999.

145

Вместе с тем, вопрос о том, в каком объеме следственные действия могут быть поручены органу дознания, влияет на пределы компетенции органа дознания и потому имеет непосредственное отношение к предмету нашего исследования. Дело в том, что по поручению следователя орган дознания становится надлежащим субъектом сбора доказательств по уголовному делу, находящемуся в производстве у следователя. В этой связи, четкое установление пределов компетенции органов дознания имеет значение с точки зрения допустимости доказательств, полученных при производстве следственных действий по уголовному делу не следователем.

Профессор А.А. Чувилев отмечал, что пределы деятельности органов дознания при выполнении поручения следователя зависят от того, что просит выполнить следователь1. Однако отсутствие прямых указаний по данному поводу в законе позволяет следователю самому определять объем следственных действий, которые он поручает органу дознания.

Анализ правоприменительной практики и более чем десятилетний опыт работы автора исследования в органах предварительного расследования позволяют сделать вывод о том, что следователи зачастую злоупотребляют своими полномочиями и поручают органам дознания выполнение таких действий, которые они вполне могли осуществить сами. Не редки случаи, когда следователи перекладывают свои обязанности на органы дознания, что вызывает негативное отношение с их стороны и ведет к конфликтным ситуациям в правоприменительной практике.

Можно рассмотреть два пути разрешения обозначенной проблемы. Первый- это установить в законе перечень следственных действий, которые следователь вправе поручать органу дознания. Однако он представляется нам малоэффективным. В ходе предварительного расследования может возникнуть необходимость в поручении производства фактически любого

‘Дознание в органах внутренних дел: Учебное пособие / Под ред. Проф. А.А.Чувилева. М. 1986. С 137.

146

следственного действия, в связи с чем, трудно установить какой - либо конкретный их перечень.

Более перспективным нам представляется второй путь решения проблемы - выработать и закрепить в законе условия, при которых будет оправданн объем действий, поручаемый органу дознания.

В этой связи, большое теоретическое и практическое значение имеет разрешение вопроса о том, что может быть определяющим при выборе следственных действий, поручаемых для производства органу дознания.

В юридической литературе по данному поводу высказаны различные точки зрения. Так, например Г.В. Дроздов, Г.Д.Луковников полагают, что следователь не вправе поручать производство наиболее важных действий, например, допрос подозреваемого, обвиняемого1. Однако, что понимать под наиболее важными следственными действиями? В.М. Быков относит к важным следственным действиям такие, в ходе производства которых получены важные доказательства2.

Однако при расследовании преступлений следователь не всегда имеет возможность предугадать результат следственного действия. Самый заурядный допрос может неожиданно обернуться получением очень «важного, весомого доказательства». С нашей точки зрения, не допустимо делить следственные действия на важные и не важные. Поэтому «важность» нельзя признать удачным критерием, определяющим выбор следственного действия.

Ю.Н.БелОзеров, В.Е.Чугунов и А.А.Чувилев писали: «Само собой разумеется, что не должно поручаться органам дознания выполнение таких следственных действий, которые следователь обязан выполнять во всех случаях сам: привлечение в качестве обвиняемого и
предъявление

‘Научно-практический комментарий к Уголовно-процессуальному кодексу РСФСР. Изд-е 2-е, перераб. и доп./ Под ред. В.МЛебедева. М.1997.С.243.; Луковников Т.Д. Органы дознания в системе досудебного производства по уголовным делам. Дисс…. к.ю.н. М. 1999.С.46.; 2 Быков В.М. Психологические аспекты взаимодействия следователя и органа дознания. Омск. 1976.С. 47.

147

обвинения, допрос обвиняемого, избрание меры пресечения, признание потерпевшим, гражданским истцом, ответчиком, ознакомление обвиняемого с материалами дела»1. Данная точка зрения разделяется и другими учеными-процессуалистами2.

Мы полагаем, что данное утверждение содержит некоторые неточности. Так, например, авторы наравне со следственными действиями перечисляют и ряд процессуальных решений, о которых нет упоминания в тексте ст. 127 УПК. По данному поводу следует согласиться с мнением В.М.Быкова о том, что принимать по уголовному делу процессуальные решения, требующие оценки доказательств, является исключительной компетенцией следователя1. Принятие процессуальных решений по уголовному делу вообще не может быть поручено органам дознания.

Что касается следственных действий, то авторы полагают, что не могут поручаться те из них, которые следователь обязан во всех случаях выполнять сам. По смыслу уголовно-процессуального закона только следователь и должен производить следственные действия по уголовному делу, находящемуся у него в производстве, так как он является надлежащим субъектом расследования. Однако в силу различных причин и обстоятельств, следователь не всегда может сам выполнить все необходимые следственные действия по уголовному делу. Учитывая это обстоятельство, законодатель и предусмотрел возможность использования помощи органов дознания. Критерий «во всех случаях сам» как бы исключает в принципе возможность использования помощи органов дознания и с этой точки зрения данная формулировка представляется нам также не совсем удачной.

Причины, по которым следователь не может самостоятельно произвести то или иное следственное действие могут быть различны. Это и удаленность местонахождения следователя от места
предполагаемого

’ Белозеров Ю.Н., Чугунов В.Е., Чувилев А.А. Дознание в органах милиции и его проблемы. М. 1972. С 86. 2 Михайлов А.И. Отдельное поручение следователя. М. 1971. С. 12.

148

производства следственного действия (например, в другом городе). Причиной может быть, и большая загруженность следователя по другим уголовным делам. Наконец, может возникнуть необходимость производства нескольких следственных действий одновременно и другие причины. Какая бы не была причина, главное, что исключается возможность производства следственного действия самим следователем. Только при этом условии будет оправданно поручение следователя о производстве следственных действий по уголовному делу другим лицам. Невозможность производства следственного действия самим следователем и следует рассматривать как основание, определяющее объем (перечень) следственных и розыскных действий, поручаемых органу дознания. Соответствующее положение следует внести в ст. 127 УПК.

Отдельными учеными - процессуалистами высказано справедливое, на наш взгляд, замечание о том, что компетенция органов дознания по выполнению поручения следователя определяется не только содержанием самого поручения, но и собственной компетенцией органа дознания. А.П.Рыжаков, например, по этому поводу отмечал, что органом дознания поручения следователя могут быть приняты и исполнены с учетом их собственной уголовно-процессуальной правоспособности2. О.В.Мичурина, применительно к начальникам следственных изоляторов как органам дознания писала, что «они правомочны выполнять не любые поручения и указания о производстве следственных и розыскных действий, а только те, которые даются им по делам о преступлениях, им подследственным (п.4 ст. 117 УПК)»3. Далее: «По иным делам они не должны их выполнять, поскольку в таких случаях не являются органами дознания» . В.М. Быков полагает, что если исполнитель отдельного поручения следователя увидит,

1 Быков В.М. Психологические аспекты взаимодействия следователя и органа дознания. Омск. 1976. С.19. 2Рыжаков А.П. О государственном пожарном надзоре. М. 1992. С. 125.

3 Мичурина О.В. Процессуальные и организационные вопросы осуществления начальниками следственных изоляторов и лечебно-трудовых профилакториев функций органа дознания. Дисс… к.ю.н. М. 1993. С 40.

4 Там же. С. 41.

149

что его выполнение «выходит за пределы его компетенции, то он должен поставить об этом в известность следователя и просить об отзыве поручения»1.

Мы полностью разделяем позицию приведенных авторов и полагаем, что следователь должен давать поручения с учетом компетенции, установленной законом для каждого органа дознания (ст. 117 УПК).

Справедливость высказанных замечаний очевидна и с той точки зрения, что, например, по преступлению о пожаре целесообразнее направлять отдельное поручение в органы госпожнадзора, а не в милицию. А.П.Рыжаков верно замечает, что работники госпожнадзора более квалифицированы в деле о пожарах и лучше разбираются в правилах противопожарной безопасности. Они более квалифицированно проведут те следственные действия, которые им будут поручены. Поэтому именно данному органу дознания и предпочтительнее направлять отдельные поручения по делам о пожарах2. Аналогичные примеры можно привести и с другими органами дознания3. Единственным исключением можно признать милицию, которая обладает более широкой компетенцией, во всяком случае, не ограниченной в ст. 117 УПК. Однако направлять данному органу дознания отдельные поручения следует в том случае, когда возможность исполнения этого же поручения другими органами дознания будет исключаться.

На основании изложенного мы предлагаем дополнить ст. 127 УПК положением о том, что следователь вправе давать поручение органу дознания с учетом его (органа дознания) компетенции.

Применительно к предмету нашего исследования требует рассмотрения вопрос о том: входит ли в компетенцию органа дознания направление поручения о производстве следственных и розыскных действий?

Быков В.М. Психологические аспекты взаимодействия следователя и органа дознания. Омск, 1976. С. 19. 2РыжаковА.П. Указ работа. С. 121. 3 См.: Мичурина О.В. Указ. работа. С.40.

150

Необходимость его рассмотрения обусловлена тем обстоятельством, что в учебной и специальной литературе полномочия о даче поручений на производство розыскных и следственных действий рассматривается применительно к компетенции следователя, а орган дознания упоминаются чаще как исполнитель таких поручений1.

Вместе с тем отдельные ученые - процессуалисты включают в компетенцию органов дознания полномочия по направлению поручений о производстве следственных и розыскных действий . Так, в учебнике «Уголовный процесс» профессора Р.Х.Якупова читаем: «В случае необходимости производства следственных и розыскных действий, следователь и орган дознания вправе поручить их производство соответствующему следователю или органу дознания»3. Профессор А. А. Чувилев писал, что милиция вправе выполнять не только поручения следователя, но и поручения по делам «даже если они были возбуждены иными органами дознания»4. Автор признавал органы дознания субъектами направления поручений о производстве следственных и розыскных действий.

Правовая основа осуществления органом дознания полномочий по направлению поручений в органы расследования для производства отдельных следственных или розыскных действий в УПК имеется. Поскольку, в соответствии со ст. 120 УПК, органы дознания в своей процессуальной деятельности по расследованию преступлений, руководствуются теми же правилами, что и органы следствия, то полномочия в порядке ст. 127, 132 УПК в полной мере могут быть реализованы и

1 Уголовный процесс: Учебник для вузов / Под ред. В.П.Божьева. M.1998. С. 129; Уголовно- процессуальное право: Учебник /Под ред. П.А.Лупинской.М.1997.С. 59-60.; Уголовный процесс: Учебник для студентов юридических вузов и факультетов / Под ред. К.Ф. Гуценко. M. 1996. С. 171; Научно-практический комментарий к Уголовно-процессуальному кодексу РСФСР / Под общ ред. В.М.Лебедева, В.П.Божьева. М. 1998. С. 243, 251-252.

2 Болотин СВ. Органы дознания в системе уголовно-процессуальных правоотношений. Дисс. …к.ю.н. М.ВЮЗИ, 1990. С 82.

3 Якупов Р.Х. Уголовный процесс: Учебник для вузов./ Под ред. В.Н.Галузо. М. 1998. С. 233-234.

4 Чувилев А.А. Дознание в органах внутренних дел. М. 1986. С.138.

151

органами дознания. (Во всяком случае, исключения, имеющиеся в п.2, п.З ст. 120 УПК не касаются рассматриваемого вида деятельности).

Таким образом, компетенция органов дознания включает как исполнение, так и направление поручений о производстве следственных и розыскных действий. Такие поручения должны даваться в письменном виде и также быть обязательными для исполнения органами предварительного расследования.

Положительно следует решить вопрос и о включении в компетенцию органов дознания полномочий по даче поручений о производстве розыскных и следственных действий органам предварительного расследования зарубежных государств. Ст. 32 УПК устанавливает порядок сношения судов, следователей и органов дознания с судебно- следственными органами иностранных государств, а равно порядок исполнения поручений последних на основании международных договоров, заключенных между Россией и соответствующими государствами. К таким договорам, в первую очередь, следует отнести Конвенцию «О правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам», подписанную Россией и вступившую в действие с декабря 1994 года. (Далее - Конвенция)1. На основании ст. 5 указанной Конвенции органы дознания, как и иные судебно-следственные органы при необходимости производства розыскных и следственных действий на территории иностранного государства вправе направлять поручения следственным органам иностранных государств. Как показало изучение правоприменительной практики, такие поручения направляются в органы расследования стран СНГ через Главное Управление обеспечения общественного порядка МВД России. В среднем за год отправляется около 200 таких поручений. (В основном по преступлению, предусмотренному ст. 157 УК РФ «Злостное уклонение от уплаты средств на содержание детей или нетрудоспособных родителей»).

152

Применительно к процессуальной деятельности органов дознания системы МВД России следует признать, что правовой
базой

международного сотрудничества в области расследования преступлений являются также и положения ведомственных нормативных актов. Так, в соответствии с п. 51 «Инструкции о порядке исполнения и направления органами внутренних дел Российской Федерации запросов и поручений по линии Интерпола»2 подразделения дознания системы МВД России решают вопросы о производстве следственных действий на территории зарубежных государств через соответствующих надзирающих прокуроров в Генеральной прокуратуре России3.

Кроме того, следует признать, что компетенция органов дознания включает в себя также полномочия по направлению поручений на производство оперативно-розыскных мероприятий органам,

осуществляющим оперативно-розыскную деятельность. Согласно ст. 7 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» поручения органа дознания по уголовным делам, находящимся в их производстве, являются основаниями для проведения оперативно- розыскных мероприятий.

Указанным законодательным актом впервые была дана правовая основа деятельности по направлению поручений о производстве оперативно- розыскных мероприятий. Уголовно-процессуальный закон никогда не предусматривал таких полномочий. В ст. ст. 127, 132 УПК установлены полномочия на поручение о производстве только следственных и розыскных действий4. Таким образом, уголовно-процессуальный кодекс никогда не был надлежащей правовой основой для дачи
поручений о производстве

‘С3.1995.№17.Ст.1472.

2 Приказ МВД РФ № 10 от 11 января 1994 года.

3 См.: Вопросы расследования преступлений: Справочное пособие / Под ред. А.Я. Качанова. М. 1996. С. 164.

4 Понятие и соотношения розыскных и оперативно-розыскных мероприятий не входит в предмет нашего исследования. Заметим только, что присоединяемся к позиции тех авторов, которые различают понятия «розыскные» и «оперативно-розыскные» мероприятия, не признавая за ними процессуального характера. См об этом: Косенко А.С. Розыскные действия в советском уголовном процессе. Хабаровск. 1989. С. 4 -20.

153

оперативно-розыскных мероприятий, как полагали отдельные авторы . Даже в ст. 118 УПК законодатель, возлагая на органы дознания производство оперативно-розыскных мероприятий, не связывал необходимость их производства с поручениями следователя.

Мы полагаем, что полномочия органов дознания и органов предварительного следствия о направлении поручений на производство оперативно-розыскных мероприятий, должно предусматриваться именно в уголовно-процессуальном кодексе, а не вытекать, из предусмотренной Законом «Об оперативно-розыскной деятельности» обязанности оперативных подразделений выполнять такие поручения. В этой связи мы предлагаем законодательным образом закрепить в ст. 127 УПК полномочия органов предварительного расследования направлять поручения о производстве оперативно-розыскных мероприятий органам,

уполномоченным осуществлять эти действия.

Отдельного рассмотрения требует вопрос о сроках исполнения поручений. Дело в том, что, уполномочив другого субъекта процессуальной деятельности на производство следственных и розыскных действий, необходимо определиться со сроком действия этих полномочий.

Это положение является важным, с точки зрения продолжительности нахождения органа дознания в качестве надлежащего субъекта сбора доказательств по уголовному делу, находящемуся в производстве у другого органа расследования.

Ст. 127 УПК не указывает срок исполнения поручения следователя. В правоприменительной практике органы расследования при исполнении поручения ориентируется на срок в 10 суток, установленный ст. 132 УПК. Однако, с нашей точки зрения, указанный срок законодатель установил применительно к поручениям о производстве следственных и розыскных

‘Демидов И. Оперативно-розыскная деятельность и уголовный процесс // Законность. 1993.№8.С.35.

154

действий в другом районе, видимо исходя из необходимости выделения определенного времени на пересылку ответа следователю. Использование положения ст. 132 УПК по аналогии применительно к исполнению поручения следователя в порядке ст. 127 УПК возможно и оправданно. Однако возникает вопрос о целесообразности установления такого срока применительно ко всем поручениям.

Отдельные авторы полагают, что поручение следователя в некоторых случаях должно исполняться немедленно или на следующий день после его получения1. Действительно, необходимость немедленного исполнения поручения может предполагаться следователем. Например, когда запланировано одновременное производство нескольких обысков в разных местах по одному и тому же уголовному делу. Промедление с исполнением такого следственного действия может привести к бесполезности его производства чуть позднее.

Вместе с тем, исполнение некоторых поручений следователя, особенно касающиеся производства розыскных мероприятий, наоборот, требует длительной работы органа дознания, которые могут не уложиться в рамки десятидневного срока. Например, проведение таких розыскных мероприятий как: проверка камер хранения железнодорожных вокзалов с целью установления похищенного, или отработка жилого сектора (по квартирный обход) с целью выявления свидетелей и очевидцев происшедшего, или

2

организация засад с целью задержания подозреваемого и другие .

В этой связи заслуживает внимания предложение Г.В.Дроздова о том, что срок исполнения поручения следователя должен быть определен самим следователем с учетом конкретных обстоятельств уголовного дела . Мы

Рыжаков А.П. Указ. работа. С 129.

2 Дознание в органах внутренних дел: Учебное пособие / Под ред. проф. А.А.Чувилева. М. 1986. С. 138.

3 Научно-практический комментарий к Уголовно-процессуальному кодексу РСФСР. Изд.2-е перераб. и доп /Под общей ред. В.М.Лебедева. М. 1998. С. 243.

155

поддерживаем высказанное предложение и предлагаем закрепить его соответствующим положением в законе (ст. 127 УПК).

На основании изложенного мы приходим к выводу, что вопросы правового регулирования компетенции органов дознания по исполнению поручений следователя, а также по направлению аналогичных поручений другим органам расследования, нуждаются в некотором совершенствовании с учетом высказанных нами предложений.

Наиболее целесообразно было бы дополнить уголовно-процессуальный кодекс отдельной нормой, регулирующей компетенцию органов дознания в части направления и исполнения поручений о производстве розыскных и следственных действий, в том числе и зарубежных государств, а также в части направления поручений о производстве оперативно-розыскных мероприятий органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность. Предлагаем редакцию такой нормы следующего содержания. «Порядок направления и исполнения поручений по уголовным

делам»

«Следователь, орган дознания, прокурор и суд (судья) при невозможности самостоятельного производства отдельных

следственных или розыскных действий по уголовному делу, находящемуся в производстве, вправе поручить их проведение другим органам расследования с учетом компетенции последних.

При необходимости производства по уголовному делу оперативно- розыскных мероприятий лица и органы, указанные в ч.1 настоящей статьи вправе направить поручение о их производстве органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность в соответствии с действующим законодательством.

При необходимости производства следственных, розыскных действий, а также оперативно-розыскных мероприятий в другом городе или районе, а также на территории другого государства, поручения

156

направляются в соответствующие судебно- следственные органы, в том числе и зарубежных государств, на основании международных договоров об оказании правовой помощи по уголовным делам.

В качестве приложения, к поручению могут приобщаться необходимые указания, процессуальные и иные документы необходимые и способствующие исполнению поручения.

Поручение дается в письменной форме и является обязательным, к исполнению. Срок исполнения поручения устанавливается лицом или органом, направляющим поручение».

§ 4. Компетенция органов дознания в части досудебной подготовки материалов в протокольной форме.

К компетенции органов дознания уголовно-процессуальное законодательство относит и досудебную подготовку материалов в протокольной форме. В ныне действующем УПК предусмотрен целый ряд процедурных правил по осуществлению протокольной формы, определяющих компетенцию органов дознания по определенной категории преступлений (раздел 9, глава 34 УПК).

Следует заметить, что в проекте уголовно-процессуального кодекса рассматриваемый вид процессуальной деятельности органов дознания не имеет своего регулирования, так как законодатель отказался от данной формы судопроизводства в проекте УПК. Вместе с тем, институт протокольной формы досудебной подготовки материалов имеет
свою

157

историю и представляет определенный теоретический и научный интерес с точки зрения подтверждения целесообразности и эффективности использования этой специфической формы судопроизводства в уголовном процессе в дальнейшем.

Впервые протокольная форма досудебной подготовки материалов была введена в уголовное судопроизводство в 1966 году по делам о хулиганстве , а с 1977 года стала применяться и к мелким хищениям .

В январе 1985 года Указом Президиума Верховного Совета РСФСР сокращенное производство распространилось на 17 составов преступлений, по которым ранее проводилось предварительное расследование3.

Последующие изменения уголовного законодательства и введение в действие в 1997 году нового Уголовного кодекса РФ привели к дальнейшему увеличению количества преступлений, по которым досудебная подготовка материалов осуществляется в протокольной форме. Сейчас она применяется по 40 составам преступлений.

Таким образом, наблюдается устойчивая тенденция расширения компетенции органов дознания по осуществлению протокольного производства по признаку подследственности. Мы полагаем, что законодатель имел для этого определенные основания, обусловленные спецификой процедуры данного производства, предусматривающей ускоренное установление обстоятельств преступления, совершенного в условиях очевидности, без производства следственных действий и в сокращенные сроки.

Ученые-процессуалисты отмечали целесообразность данного вида производства.

1 Указ Президиума Верховного Совета СССР « Об усилении ответственности за хулиганство» // Ведомости Верховного Совета СССР. 1966. №30. Ст. 595.

2 Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1977. №51. Ст. 1217.

3 Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1985. № 5. Ст. 163.

158

Ещё до введения в уголовный процесс протокольной формы досудебной подготовки материалов профессор А.А. Лиеда писал, что «…необходимость полного процессуального оформления досудебного производства по несложным делам приводит не только к ненужной затрате времени и средств, но иногда и прямо препятствует установлению истины по делу. В следственной практике нередки случаи, когда преступник, застигнутый на месте совершения преступления с поличным и сознавшийся на первом допросе, в течение предварительного расследования находит пути и средства к искажению истины, сокрытию следов преступления. В результате дело прекращается, возвращается на дополнительное расследование…»1. Р.Д. Аширов полагал, что введение упрощенного производства необходимо, чтобы ускорить и упростить порядок разрешения несложных уголовных дел. По мнению автора, этому порядку должны быть присущи изъятия из общего порядка производства в виде «сжатых сроков, отсутствия отдельных стадий, упрощенной процессуальной формы» .

Целесообразность и эффективность сокращенного производства по определенной категории уголовных дел аргументируется и современными авторами, необходимостью решения проблемы уменьшения сроков производства, сокращением затрат процессуальных средств3.

Ученые-процессуалисты отмечают: «За счет оперативности уголовного процесса по достаточно простым делам достигается эффект процессуальной экономии, создается одно из необходимых условий наступательности в борьбе с преступностью в целом»4.

1 Лиеда А.А. Производство по делам о мелких преступлениях по проекту УПК Латвийской ССР // Правоведение. 1959.№З.С.110.

2 Аширов Р.Д. Институт ускоренного производства - как средство повышения эффективности советского уголовного процесса /В кн. Вопросы эффективности советского уголовного процесса. Казань. 1976.С.60.

3 См. Гирько СИ. Преимущество ускоренного производства в уголовном процессе // Вестник МВД России. 1998.№4.

4 Власова Н.А., Зуев В.Л., Корнева Л.С. Проблемы применения досудебной подготовки материалов в протокольной форме // Проблемы предварительного следствия и дознания. Сб. научных трудов ВНИИ МВД. M. 1995. С.ЗЗ.

159

Разделяя в целом позицию авторов, полагавших, что дифференцированный порядок судопроизводства по уголовным делам себя оправдал, считаем необходимым отметить, что проблемы протокольного производства как на теоретическом, так и на практическом уровнях, не нашли пока должного разрешения среди ученых-процессуалистов. К наиболее актуальным из них относятся, на наш взгляд, вопросы о соответствии наименования данного вида уголовно-процессуальной деятельности органов дознания его содержанию, вопросы о правовой природе данного вида судопроизводства, проблемы законодательного регулирования компетенции органов дознания при реализации данного вида уголовно- процессуальной деятельности.

Отдельные ученые-процессуалисты считают неудачным наименование рассматриваемого вида судопроизводства как «досудебная подготовка материалов в протокольной форме». По мнению С.П.Ефимичева, составляемый протокол не раскрывает сущности деятельности органов дознания при осуществлении данного вида процессуальной деятельности, а является итоговым документом, обобщающим результаты этой деятельности1. «Составление тех или иных протоколов свойственно любой

форме расследования», - справедливо  замечает  М.Л.Якуб,    в связи, с  чем

название производства «протокольным» не обнаруживает специфики его производства.

Последние изменения и дополнения, внесенные в уголовно-процессуальный кодекс и регламентирующие протокольную форму досудебной подготовки материалов, ещё четче подчёркивают несоответствие сущности этого производства его названию, ибо в суд направляются не просто материалы проверки и не протокол, а возбужденное уголовное дело.

‘Ефимичев СП. Содержание и структура стадии предварительного расследования /В кн. Уголовно- процессуальная деятельность и правоотношения в стадии предварительного расследования. Волгоград. 1981. С. 8-10. 2 Якуб М.Л. Процессуальная форма в советском уголовном судопроизводстве. М. 1981.С. 139.

160

В этой связи заслуживает внимания позиция Г.Д. Луковникова, предлагающего именовать деятельность органов дознания по досудебной подготовке материалов в протокольной форме разновидностью дознания, например, дознанием по делам, подсудным мировым судьям .

Важное теоретическое и практическое значение имеет разрешение вопроса о правовой природе протокольного производства, который не однозначно разрешается учеными-процессуалистами.

Ряд из них полагает, что деятельность органов дознания в порядке протокольной подготовки материалов не имеет процессуального характера, так как, по их мнению, процессуальные отношения возникают только с момента возбуждения уголовного дела2.

Позиция авторов отрицающих уголовно-процессуальный характер деятельности по протокольной подготовке материалов строится также на том аргументе, что в период данного производства законодатель запрещает производить следственные действия .

Мы не разделяем позицию приведенных авторов. В связи с тем, что деятельность по досудебной подготовке материалов в протокольной форме урегулирована нормами уголовно-процессуального закона, она является процессуальной. Несмотря на то, что при исследовании обстоятельств дела, органы дознания не вправе производить следственные действия (за исключением осмотра места происшествия), законодатель, тем не менее, установил перечень других действий, необходимых для установления обстоятельств преступления и изучения личности преступника, которые хотя и не являются следственными, но, безусловно, носят процессуальный характер, так как основаны на нормах уголовно-процессуального закона.

1 Луковников Г.Д. Органы дознания в досудебном производстве по уголовным делам. Дисс….к.ю.н. М.

  1. С.50.

2Петрухин И.Л. Право на защиту и проблема упрощения судопроизводства // Адвокатура и современность.

М. 1987.С.50.

3Мельник С, Захожий Л. Вопросы, возникающие при применении протокольной формы досудебной

подготовки материалов // Советская юстиция. 1987. №1 .С.26.

161

Согласно ст. 415 УПК к их числу относятся: получение объяснений, истребование документов, справок о судимости, характеристик и иных материалов, имеющих значение для дела.

По нашему мнению, нельзя считать процессуальными только следственные действия. По данному поводу верно было замечено В.М. Савицким, о том, что отрицание процессуального характера подобных действий «проистекает, вероятно, из за терминологического отождествления процессуальных действий со следственными, в то время как отношения между первыми и вторыми суть рода и вида»1.

В этой связи мы разделяем позицию Н.А. Власовой и других ученых - процессуалистов о том, что поскольку действия, осуществляемые органом дознания при подготовке материалов в протокольной форме, носят процессуальный характер, то и сама деятельность по их осуществлению также является процессуальной2.

Кроме того, нельзя отрицать и того факта, что при подготовке материалов в протокольной форме, как и при осуществлении иных форм процессуальной деятельности, органы дознания призваны решать общие задачи уголовного судопроизводства, одной из которых является быстрое и полное раскрытие преступлений.

Следует заметить, что помимо решения общих задач деятельность органов дознания в протокольной форме имеет и другие признаки свойственные и характерные для уголовно-процессуальной деятельности. В частности, как и при расследовании, в ходе протокольного производства подлежат обязательному установлению обстоятельства, предусмотренные ст.68 УПК. Протокольное производство и расследование в форме дознания осуществляется одним органом - органом дознания. Установленная законом

1 Савицкий В.М. Очерк теории прокурорского надзора в уголовном судопроизводстве. М. 1975. С. 97. 2Власова Н.А. Протокольное производство - самостоятельная форма расследования.
//Проблемы предварительного следствия и дознания. Сб. научных трудов ВНИИ МВД. М. 1998. С. 126- 127; Дьяченко В.И. Протокольная форма досудебной подготовки материалов.М. 1985. СП.

162

процессуальная деятельность по протокольному производству, так же как и деятельность по расследованию преступлений, регулируется нормами уголовно-процессуального закона, носит предварительный, досудебный характер. В ходе этой деятельности возбуждается уголовное дело и формулируется обвинение, присущее и для форм предварительного расследования1.

Указанные обстоятельства позволили отдельным ученым- процессуалистам соотнести протокольную форму досудебной подготовки материалов с формами расследования. Так, например, некоторые считают, что протокольное производство представляет собой неполную форму дознания2, другие представляют его как ускоренное предварительное следствие или относят его к смешанной форме расследования3.

Мы полагаем, что протокольное производство не относится ни к дознанию, ни к предварительному следствию. Данное утверждение обусловлено тем обстоятельством, что законодатель в ст. 416 УПК называет случаи, когда по делам, подготовленным в протокольной форме, может проводиться расследование, как в форме дознания, так и в форме предварительного следствия. Тем самым законодатель, по нашему мнению, различает самостоятельность форм досудебного производства.

Отличия протокольной формы от традиционных форм предварительного расследования очевидны. Они касаются: сроков, методов сбора и форм фиксации доказательств, процессуального положения лиц, участвующих в предварительном расследовании и протокольном производстве, форм процессуального принуждения,
- отмечают Ю.А.

Абдрахманов Р.С. Очередин B.T. Протокольная форма досудебной подготовки материалов. Волгоград.

  1. С 14.

2Альшсвский Т.В,,Даньшина Л.И. Чувилев А.А. Досудебное производство по делам о хулиганстве без

оттягчающих обстоятельств. M 1972. С.ЗО.

3Дьяченко В.И. Процессуальные формы досудебной подготовки материалов./ Под ред. А.А. Чувилева.

МВШ МВДСССР.М. 1985. Сб.

163

Леконцев, Н.А.Власова и В.Л. Зуев . Эти отличия настолько существенны, что не позволяют рассматривать протокольное производство, с учетом изменившейся регламентации порядка его осуществления, как дознание или как предварительное следствие.

Вместе с тем, в соответствии с требованиями ст. 415 УПК при протокольном производстве имеют место элементы процессуальной деятельности, характерные для расследования. Возбуждается уголовное дело, формулируется обвинение, лицу, в отношении которого возбуждено уголовное дело, разъясняется сущность и содержание обвинения, право иметь защитника, право заявлять ходатайства и обжаловать действия органа дознания, ему же представляются для ознакомления имеющиеся материалы дела. Принимая во внимание сказанное, мы разделяем позицию тех ученых-процессуалистов, которые предлагают рассматривать досудебную подготовку материалов в протокольной форме в качестве третьей самостоятельной формы расследования, не относящейся к традиционным формам расследования .

Справедливо пишет B.C. Шадрин: «Совершенствование уголовно- процессуальной деятельности органов предварительного расследования, поиск наиболее результативных и эффективных средств и способов раскрытия преступлений, привели к тому, что в настоящее время, досудебное производство имеет три формы расследования - предварительное следствие, дознание и предварительную
подготовку материалов в

‘Леконцев Ю.А., Власова Н.А., Зуев В.Л. Досудебная подготовка материалов в протокольной форме: Учебное пособие. ВНИИ МВД СССР. M. 1991. С.6-7.

2Абдрахманов Р.С., Очередин B.T. Протокольная форма досудебной подготовки материалов. Волгоград 1986.С. 15.; Бегунц О.Г. Полномочия начальника органа дознания при производстве протокольной формы досудебной подготовки материалов. Автореферат дисс. .. к.ю.н. Харьков. 1989. С.12.; Власова Н.А. Протокольное производство - самостоятельная форма расследования // Проблемы предварительного следствия и дознания. Сб. научных трудов ВНИИ МВД. М. 1998. С.126.; Колоколов Н. Протокольная форма - новый вид предварительного расследования // Российская юстиция. 1998. №2.С21.; Осипов Д.В. Совершенствование производства дознания милицией общественной безопасности. Дисс…к.ю.н. М. 2000. С. 20.

164

протокольной форме» . С нашей точки зрения,
специфичность

рассматриваемого производства должна быть отражена в его наименовании. Мы предлагаем следующее название данному виду досудебного производства: «форма ускоренного расследования преступлени й,

подсудных мировым судьям».

Анализ норм уголовно-процессуального закона, регламентирующих протокольную форму досудебной подготовки материалов, позволяет утверждать, что процессуальная деятельность органов дознания неоднородна и сочетает в себе элементы как сокращенного, упрощенного производства, так и элементы расследования. Сложившееся положение, на наш взгляд, порождает несколько проблемных вопросов, связанных с компетенцией органов дознания по данному виду процессуальной деятельности.

Следует отметить, что характер и специфика деятельности органов дознания при досудебной подготовки материалов в протокольной форме, претерпела существенные изменения после вынесения Конституционным судом постановления о признании неконституционным ряда положений ст. 418 УПК2. Данным постановлением были признанны не соответствующими Конституции Российской Федерации положения чЛ и ч. 2 ст. 418 УПК. (Положения, наделяющие судью полномочиями по возбуждению уголовного дела по подготовленным в протокольной форме материалам, а также предусматривающие обязанность судьи изложить в постановление о возбуждении уголовного дела формулировку обвинения). Однако, несмотря на то, что Конституционный Суд Российской Федерации не принимал решения о неправомерности института протокольной формы и не изменял действующего уголовно-процессуального
законодательства, суды

‘Шадрин СВ. Сущность досудебного производства и дальнейшее развитие его формы в советском уголовном процессе // Формы досудебного производства и их совершенствование. Сб. научных трудов. Волгоград. 1989. С.8.

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 28 ноября 1996 года № 19-П по делу о проверке конституционности ст. 418 УПК, в связи с запросом Каратузского районного суда Красноярского края /Вестник Конституционного Суда РФ. 1996.№5.

165

большинства субъектов Российской Федерации, начиная с конца 1996 года, либо полностью прекратили принятие к своему производству рассмотрение дел по протокольной форме, либо всячески тормозили их рассмотрение. Связано это прежде всего с тем, что после решения Конституционного суда не последовало никаких дополнений в уголовно-процессуальный кодекс. В правоприменительной практике возникали проблемы, обусловленные отсутствием четкого законодательного регулирования этого производства и неясностью в вопросе о порядке возбуждения уголовного дела по материалам, подготовленным в протокольной форме. В результате резко уменьшилось количество дел с протокольной формой досудебной подготовки материалов. К ноябрю 1997 года лишь в 15 регионах страны практика рассмотрения судами дел, подготовленных в протокольной форме, сохранилась в полном или частичном объеме. (Республика Татарстан, Калужская, Нижегородская области и некоторые другие)1. Достаточно отметить, что если доля протокольного производства в объеме процессуальной деятельности подразделений милиции общественной безопасности в 1995 году составляла 75%, в 1996 году 63,8%, то в 1997 году - 27%> от общего объема дел оконченных производством2.

Положение усугубило и постановление Президиума Верховного Суда Российской Федерации, принятое 26 февраля 1997 года по уголовному делу в отношении СВ. Яковлева. В постановлении было указано, что органы дознания и прокуроры по всем делам о преступлениях, перечисленных в ст. 414 УПК должны не применяя правил главы 34 УПК, регламентирующие порядок досудебной подготовки материалов в протокольной форме, выносить решение о возбуждении уголовного дела и проводить по ним расследование. При этом, указывалось в постановлении, органам дознания

Гирько СИ. Преимущества ускоренного досудебного производства в уголовном процессе // Вестник МВД России. 1998. .№4. С 73. 2 Там же.С. 73.

166

надлежит руководствоваться ст. ст. 3 и 4, а также главами 9 и 10 УПК, предусматривающими, в частности, обязательность предъявления обвинения, ознакомление обвиняемого с материалами дела и составление обвинительного заключения1.

Сложилась ситуация, при которой пределы правового регулирования компетенции органов дознания устанавливались не законом, а решениями судебных органов. Более того, их установление фактически исключало из компетенции органов дознания деятельность по подготовке материалов в протокольной форме, так как согласно судебным предписаниям органы дознания в силу требований ст. 3 УПК обязаны были возбуждать уголовное дело, руководствуясь при этом общими правилами, установленными нормами глав 9 и 10 УПК.

Такое положение сохранялось до 1 сентября 1997 года, когда Генеральный Прокурор Российской Федерации обратился в Конституционный Суд Российской Федерации с ходатайством об официальном разъяснении упомянутого постановления Конституционного Суда по делу о проверке конституционности ст. 418 УПК. По результатам рассмотрения обращения прокурора было вынесено определение Конституционного Суда, в котором было констатировано, что признание неконституционными некоторых положений ст. 418 УПК не может служить основанием для признания недействующими и для отказа от применения других положений главы 34 УПК, регламентирующих досудебную подготовку материалов в протокольной форме и их рассмотрение судом. «Фактически решение о возбуждении уголовного дела в отношении конкретного лица и о формулировке выдвигаемого против него обвинения

1 Определение Конституционного Суда РФ от 7 октября 1997 года. № 88-0. Пункт №1 / Российская газета. 1997.17 октября

Определение Конституционного суда РФ от 7 октября 1997 года № 88-0. «О разъяснении постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 28 ноября 1996 года по делу о проверке конституционности статьи 418 уголовно-процессуального кодекса РСФСР в связи с запросом Каратузского районного суда Красноярского края» / Российская газета. 1997.17 октября.

167

содержится в протоколе, утвержденном начальником органа дознания, санкционированном прокурором и направленном в суд. То, что этот акт именуется протоколом, не меняет его правовой природы как процессуального решения, являющегося законным поводом к рассмотрению судьей вопроса о назначении судебного заседания по делу…»,- отмечалось в определении.

Только 22 октября 1997 года был принят Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в уголовно-процессуальный кодекс РСФСР»1, дополнявший главу 34 УПК статьей 415 в новой редакции и исключивший ст. 418 из текста УПК. В соответствии с новым законодательным регулированием компетенция органов дознания по подготовке материалов в протокольной форме существенно расширилась и стала включать в себя полномочия по возбуждению уголовного дела, формулировке обвинения и квалификации содеянного, а также обязанность разъяснения прав лицу, в отношении которого было возбуждено уголовное дело.

Однако и после этого некоторые важные аспекты компетенции органов дознания по осуществлению протокольного производства остались не урегулированными, что привело к необходимости приняти я

соответствующих разъяснений на ведомственном уровне.

Дело в том, что по смыслу ч. 4 ст. 415 УПК лицу, в отношении которого

возбуждено уголовное дело, разъясняется сущность обвинения и право иметь

защитника. Вместе с тем, законодатель не уточняет Момент, с которого

обвиняемый (а именно такое процессуальное положение приобретает лицо

после формулировки обвинения при протокольном производстве) имеет

право на защитника. Отсутствие четкой позиции законодателя на этот счет

привело к необходимости разъяснения данного вопроса на ведомственном

уровне. Так, заместитель Генерального прокурора Российской Федерации и 1 См. СТР./*?.

168

заместитель Министра внутренних дел Российской Федерации издали совместное указание от 26 февраля 1998 года № 12/ 16 «Об упорядочении практики оформления материалов в протокольной форме», в соответствии с которым защитник к участию в деле допускался с момента, указанного в ч.З ст. 47 УПК, то есть с момента принятия дела судом к своему производству. Таким образом, при протокольном производстве компетенция органов дознания не включала в себя обязанность по реализации обвиняемому его права на защитника.

В данном случае имеет место типичный пример вторжения ведомственных нормативных актов, не являющихся источниками уголовно-процессуального права, в сферу регулирования уголовно- процессуальных отношений. Однако, как мы уже отмечали на страницах исследования, данная мера является вынужденной, и в силу недостаточно четкого правового регулирования отдельных положений в уголовно-процессуальном законе разъяснения ведомственного характера бывают порой необходимы. Применительно к рассматриваемому вопросу они направлены на упорядочение производства в протокольной форме.

Вместе с тем, 20 марта 2001 года был принят Федеральный Закон «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции о защите прав человека и основных свобод» . Этим законом дополнялась редакция ст. 47 УПК положением, конкретизирующим момент допуска защитника к участию в уголовном деле. Указанное дополнение продиктовано

стремлением законодателя, привести уголовно-процессуальный закон в соответствие с международно-правовыми актами и положениями Конституции РФ в части реализации конституционных прав граждан. В новой редакции ст. 47 УПК защитник допускается к участию в деле
когда

1 СЗ РФ. 1997. №46. Ст. 5244.

2 Российская газета. 2001.23 марта.

169

к лицу, подозреваемому в совершении преступления, применяются иные меры процессуального принуждения или когда затронуты его права и свободы действиями, связанными с его уголовным преследованием. Этим же законом была дополнена и редакция ст. 52 УПК положением о том, что подозреваемым признается лицо, в отношении которого возбуждено уголовное дело. Поскольку на основании ст. 415 УПК начальник органа дознания по результатам подготовки материалов в протокольной форме возбуждает уголовное дело и в этом же документе формулирует обвинение, то, следовательно, фамилия лица, совершившего преступление, фигурирует в этом постановление, которое по своему юридическому значению приравнивается к акту возбуждения уголовного дела. Следовательно, лицо приобретает процессуальный статус подозреваемого и в связи с началом в отношении него уголовного преследования он имеет право на защитника уже с момента возбуждения в отношении него уголовного дела.

Из сказанного следует, что компетенция органа дознания с 20 марта 2001 года вновь была изменена, причем в сторону расширения, так как теперь орган дознания обязан реализовать право на защитника лицу, в отношении которого возбуждено уголовное дело в порядке протокольной формы. Вместе с тем, порядок установленный ст. 415 УПК предполагает одновременно с возбуждением уголовного дела и формулирование обвинения. Таким образом, лицо, не успев приобрести статус подозреваемого, тут же выступает в ином качестве - обвиняемого. У органа дознания нет даже фактической возможности ни разъяснить права подозреваемому (обвиняемому), ни тем более обеспечить реализацию его права на защитника.

Далее. Лицо, в отношении которого сформулировано обвинение становится обвиняемым. Как мы уже отмечали, орган дознания при разъяснении ему права на защитника должен руководствоваться положением ч. 3 ст. 47 УПК, согласно которому по делам, по которым не производилось

170

ни дознания, ни предварительного следствия защитник участвует в деле с момента поступления его в суд. Однако такое положение было применимо к протокольному производству, до изменений, внесенных в октябре 1997 года в редакцию 415 УПК, то есть тогда, когда уголовное дело возбуждалось судьей. Теперь же, когда уголовное дело возбуждает начальник органа дознания и по общему правилу, после этого акта начинается расследование преступления положение ч.З ст. 47 УПК не могут на наш взгляд служить правовой основой деятельности в протокольном производстве. Теперь следует руководствоваться положением ч. 1 ст. 47 УПК и допускать защитника к участию в уголовном деле с момента предъявления обвинения, то есть с момента составления постановления о возбуждении уголовного дела, в котором формулируется и обвинение. Согласно определению Конституционного суда от 7 октября 1997 года, протокол, составленный в соответствие со ст. 415 УПК, приравнивается по своему юридическому значению к акту возбуждения уголовного дела, а сформулированное в нем обвинение, к акту привлечения лица в качестве обвиняемого. Именно этим указанием Конституционного суда и надлежит руководствоваться органам дознания при подготовке материалов в протокольной форме.

Таким образом, мы приходим к выводу, что компетенция органа дознания при подготовке материалов в протокольной форме предусматривает обязанность реализовать конституционное право на защитника лицу, в отношении которого возбуждено уголовное дело. В противном случае, лишение его этой возможности будет противоречить букве и духу закона. Следовательно, защитник должен допускаться к участию в деле ещё на досудебном этапе.

В тесном взаимодействии с предыдущей проблемой находится и другой вопрос, не получивший достаточно четкой регламентации в законе. Речь идет о праве лица, в отношении которого ведется протокольное

171

производство, заявлять ходатайства при ознакомлении с материалами уголовного дела, подготовленного в порядке протокольного производства. Как следует из смысла ст. 415 УПК орган дознания не позднее чем в десятидневный срок устанавливает обстоятельства
совершенного

преступления, изучает личность правонарушителя и составляет по итогам производства протокол. Данный документ представляется начальнику органа дознания, который в соответствии все с той же ст. 415 УПК обязан изучить протокол, при наличии оснований возбудить уголовное
дело,

сформулировать обвинение, а уже затем лицу, в отношении которого возбуждено уголовное дело, представить материалы дела для ознакомления. Предполагается, что все вышеперечисленные действия должны быть совершены в десятидневный срок. Однако, непонятно, как следует поступать органу дознания в случае, если лицом будет заявлено ходатайство? Во-первых, в законе отсутствует механизм, регулирующий порядок рассмотрения ходатайств, поступивших в рамках протокольного производства. Во-вторых, у органа дознания нет процессуального срока для удовлетворения заявленного ходатайства, так как по смыслу ускоренного производства установленный десятидневный срок не может быть продлен. В этом случае должно быть проведено расследование в форме дознания и обеспечена реализация прав обвиняемого.

Фактически законодатель, провозглашая право на заявление ходатайств в рамках протокольного производства, не предусмотрел порядка рассмотрения таковых.

Мы полагаем, что для сохранения сущности ускоренного производства необходимо более четко определить компетенцию органа дознания на каждом этапе протокольной формы досудебной подготовки материалов. Так, например, следует предусмотреть порядок деятельности органа дознания в случае удовлетворения ходатайства. С этой целью необходимо дополнить чЛ ст. 416 УПК положением о том, что расследование в форме дознания по

172

преступлениям, перечисленным в ст. 414 УПК, производится в случае возбуждения начальником органа дознания уголовного дела, если в десятидневный срок невозможно выполнить действия, связанные с удовлетворением ходатайств, заявленных при ознакомлении с материалами дела, подготовленного в протокольной форме.

Рассматривая отдельные проблемы протокольного производства, обусловленные несовершенством правового регулирования данного вида уголовно-процессуальной деятельности, следует также отметить, что законодательное регулирование данного производства совершенно не предусматривает обеспечение пострадавшим от преступления лицам реализацию их прав. В частности, положения ст. 415 УПК не предусматривают ознакомление с материалами дела потерпевшего, его право на заявление ходатайств. Понятно, что в случае применения к протокольному производству общих правил, предусматривающих реализацию прав участников процесса, затруднительно будет сохранить смысл упрощенного производства. Однако, нельзя ничем оправдать нарушение прав граждан при осуществление уголовного судопроизводства, вне зависимости оттого в каких бы формах оно не осуществлялось.

На сегодняшний день следует констатировать тот факт, что попытки законодателя привести протокольное производство в соответствие с требованиями международно-правовых актов, в части касающихся прав и свобод граждан, и одновременно сохранить суть ускоренного, упрощенного порядка досудебной подготовки материалов в протокольной форме, приводит к тому, что страдает механизм правового регулирования компетенции органов дознания по данному виду уголовно-процессуальной деятельности, нарушаются права участников процесса.

Вместе с тем, следует признать, что проблемы, возникающие при протокольном производстве, не могут быть разрешены путем применения к этой форме производства общих положений
уголовно-процессуального

173

закона по аналогии. Многие общие правила, устанавливающие порядок расследования преступлений (например, глава 11 УПК), фактически неприемлемы при протокольном производстве по своей сути, так как сведут практически к нулю эффективность и целесообразность применения данного вида судопроизводства, а его значение как ускоренного потеряет смысл.

Возможно, данное обстоятельство и было определяющим в принятии решения об исключении данного вида производства из деятельности органов дознания в проекте УПК. Во всяком случае, следует признать, что существующее регулирование пределов компетенции органов дознания по протокольному производству в действующем УПК нельзя признать оптимальным и совершенным.

По проекту УПК РФ расследование преступлений, перечисленных в ныне действующем кодексе в ст. 414 УПК, будет входить в компетенцию органов дознания. Однако, в связи с исключением из законопроекта производства в протокольной форме, предусматривается, что по данным преступлениям органы дознания будут проводить расследование в форме дознания.

Среди ученых-процессуалистов нет единого мнения относительно будущего рассматриваемого вида судопроизводства. Некоторые авторы выступают за его ликвидацию, аргументируя свою позицию законодательным несовершенством его правового регулирования1. Другие видят будущее за этим видом производства, подчеркивая его преимущества2.

Мы разделяем вторую точку зрения авторов, но полагаем, что правовое регулирование данного вида производства потребует дальнейшей

1 Осипов Д.В. Совершенствование производства дознания милицией общественной безопасности. Дисс. .. к.ю.н. М. 2000. С. 119.

2Власова Н.А. Протокольное производство - самостоятельная форма расследования // Проблемы предварительного следствия и дознания. Сборник научных трудов ВНИИ МВД. М. 1998.; Гирько СИ. Преимущества ускоренного досудебного производства в уголовном процессе // Вестник МВД России. 1998,№4; Трубникова T.B. Упрощенные судебные производства в уголовном процессе России. Автореферат дисс. … к.ю.н. Томск. 1997. С 12.

174

дифференциации уголовно-процессуальных форм досудебного производства в зависимости от различных свойств отдельных категорий преступлений.

Заключение

Проведенное исследование позволило сформулировать следующие выводы, предложения и рекомендации.

  1. Термин «компетенция» используется законодателем во многих нормах уголовно-процессуального закона (ст. ст. 3, 31, 112 и др.), что позволяет рассматривать его в качестве уголовно-процессуальной категории. Вместе с тем, отсутствие его разъяснения на законодательном уровне приводит к тому, что ученые-процессуалисты вкладывают разные смысловые значения в его содержание. Ряд авторов отождествляют указанное понятие с такими уголовно-процессуальными терминами как «полномочия», «подследственность». Проанализировав точки зрения отдельных авторов, а также положения норм уголовно- процессуального закона, мы приходим к выводу о том, что такие понятия как « полномочия», «подследственность», а также термин «юрисдикция» определяют пределы процессуальной компетенции органов дознания, являясь составными элементами дефиниции «компетенция». В этой связи термин «компетенция» предлагается рассматривать как сложное, многоаспектное понятие. «Компетенция органов дознания - есть установленные уголовно-процессуальным законом пределы процессуальной деятельности, определяемые
    совокупностью процессуальных полномочий,

175

подследственностью и юрисдикцией указанных органов в
сфере уголовного судопроизводства».

  1. Мы полагаем, что государственные учреждения и должностные лица, перечисленные в ст. 117 УПК, вправе обладать статусом органа дознания и, следовательно, именоваться таковыми, только тогда, когда они действуют в порядке и формах, установленных уголовно- процессуальным законом. Во всех остальных случаях, выполняя иные виды деятельности в различных сферах государственной и общественной жизни эти же учреждения и должностные лица выступают в ином качестве, обладают иными полномочиями, отличными от процессуальных. Поскольку термин «орган дознания» мы предлагаем использовать к учреждениям и должностным лицам, указанным в ст. 117 УПК, только в сфере уголовного судопроизводства при осуществлении уголовно-процессуальных функций, то и компетенция органов дознания, с нашей точки зрения, должна включать в себя только уголовно- процессуальные виды деятельности.

Вносится предложение об изменении редакции ст. 118 УПК, поскольку ее название «Обязанности органов дознания» не отражает в полной мере всех видов уголовно-процессуальной деятельности свойственные данному субъекту уголовного судопроизводства . Мы предлагаем редакцию ст. 118 УПК следующего содержания: « На органы дознания возлагается:

-Прием, рассмотрение и разрешение заявлений и сообщений

0 преступлении в порядке ст.109 УПК.

-Принятие в пределах своей компетенции решения о возбуждении, об отказе в возбуждении уголовного дела или

1 Следует отметить, что такое положение сохранилось и в проекте УПК РФ где, статья, определяющая обязанности органов дознания, перечисляет только осуществление дознания по делам, по которым предварительное следствие не обязательно и выполнение неотложных следственных действий по делам, по которым предварительное следствие обязательно. Вместе с тем, объем участия органов дознания в уголовном судопроизводстве предполагается гораздо шире.

направлении материалов по подследственности или подсудности в порядке ст.ст.112,113 УПК.

-Дознание по делам, по которым предварительное следствие обязательно в порядке ст. 119 УПК.

-Дознание по делам, по которым предварительное следствие не обязательно в порядке ст. 120 УПК.

-Осуществление досудебной подготовки материалов в протокольной форме по правилам главы 34 УПК.

-Исполнение поручений органов расследования, прокурора, суда (судьи) на производство розыскных и следственных действий, участие в производстве отдельных следственных действий в соответствии с их поручениями, а также направление подобных поручений органам расследования».

  1. Значительное обновление нормативного материала привело к необходимости пересмотра уже устоявшихся в науке уголовного процесса отдельных теоретических положений. Сказанное в полной мере относится к вопросу о правовой природе оперативно- розыскной деятельности и её месте в компетенции органов дознания.

Раньше, оперативно-розыскная деятельность базировалась на нормах уголовно-процессуального законодательства (ст. 29 Основ уголовного судопроизводства Союза ССР и ст. 118 УПК) и в этой связи, носила, в какой то мере, уголовно-процессуальный характер. С 1995 года указанный вид деятельности имеет свою правовую основу -Федеральный Закон «Об оперативно-розыскной деятельности». В нем впервые на законодательном уровне дано понятие оперативно-розыскной деятельности, четко определен предмет правового регулирования, задачи и принципы оперативно- розыскной деятельности, сформулирован ряд институтов оперативно-розыскного права, конкретно определены субъекты оперативно-розыскной деятельности, которыми являются не

177

органы дознания, а оперативные подразделения государственных органов, уполномоченных на то законом. Мы полагаем, что изменившееся законодательство обозначило новый подход к вопросу о правовой природе оперативно-розыскной деятельности. В настоящее время утверждение о процессуальном характере данного вида деятельности является несостоятельным и не основано на законе.

  1. Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» послужил юридическим основанием для активного научного осмысления проблем оперативно-розыскной и уголовно-процессуальной видов деятельности. После его принятия ученые-процессуалисты неоднозначно разрешают вопрос о месте оперативно-розыскной деятельности в компетенции органов дознания. Проанализировав отдельные положения федеральных законов (ст. 117-118 УПК; ст.ст.7, 11, 13 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности»; Федерального Закона «О Федеральных органах налоговой полиции»; Федерального Закона «Об органах Федеральной службы безопасности в Российской Федерации»; ст. ст. 222, 224 Таможенного Кодекса Российской Федерации), мы пришли к выводу о том, что законодатель не наделяет органы дознания полномочиями по осуществлению оперативно-розыскных мероприятий.

В этой связи, в исследовании делается вывод о необходимости исключения из процессуальной компетенции органов дознания оперативно-розыскной деятельности. Сложившееся ранее представление многих ученых-процессуалистов относительно того, что органы дознания являются субъектами осуществления оперативно-розыскной деятельности - требует пересмотра. Об оперативно-розыскных мероприятиях в УПК может упоминаться только в связи с правом следователя (лица, производящего дознание) давать письменные указания органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность о производстве оперативно-розыскных мероприятий.

178

В этой связи предлагаем исключить из норм уголовно-процессуального закона положения, указывающие на осуществление органами дознания оперативно-розыскных мер (ст.118 УПК). Поскольку положения, аналогичные содержанию текста действующей ст. 118 УПК сохранились в отдельных нормах проекта УПК РФ, в исследовании указывается на необходимость пересмотра их содержания с учетом высказанной точки зрения.

5.Милиция как орган дознания, отличается от других государственных ведомств, наделенных таким же статусом. Обусловлено это целым рядом причин, в том числе и тем, что законодатель, определяя в ст. 117 УПК пределы процессуальной компетенции для каждого органа дознания, не установил их для милиции. Это предопределило распространенный и верный, на наш взгляд, вывод о том, что милиция - универсальный орган дознания. Однако поскольку нормы уголовно-процессуального закона не содержат правовых предписаний относительно универсального характера милиции в качестве органа дознания, в специальной юридической литературе высказываются различные точки зрения относительно содержания указанного свойства. Мы полагаем, что в основу свойства «универсальный» следует использовать значение «всеобщей пригодности и разнообразного применения». Иными словами, милиция должна иметь полномочия по осуществлению уголовно-процессуальной деятельности в качестве органа дознания по любому преступлению, вне зависимости от его подследственности, когда отсутствует «нужный», специально уполномоченный орган расследования и, вместе с тем, есть безотлагательная необходимость осуществления уголовно-процессуальной деятельности. Термин «универсальный» применительно к милиции как органу дознания должен быть использован в тексте уголовно-процессуального закона, в связи с чем, мы предлагаем закрепить в УПК особые полномочия милиции в качестве универсального органа дознания в отдельной норме.

179

  1. Применительно к милиции, следует заметить, что законодатель наделяя данное государственное учреждение статусом органа дознания в целом, не конкретизирует, кто конкретно обладает в нем компетенцией органа дознания и начальника органа дознания. Вместе с тем, милиция - это многофункциональное учреждение, которое состоит из нескольких самостоятельных подразделений, образующих ее структуру. Мы разделяем точку зрения тех ученых-процессуалистов, которые полагают, что поскольку законодатель называет органом дознания милицию, а не подразделения, ее образующие, то и обладать статусом органа дознания эти подразделения не могут.

Вместе с тем, на основе анализа правоприменительной практики устанавливается факт того, что, несмотря на отсутствие процессуального статуса у подразделений милиции, их сотрудники осуществляют процессуальную деятельность в пределах компетенции органа дознания. Правовым основанием такой деятельности служат нормативные акты ведомственного уровня. Начальник органа дознания делегирует процессуальные полномочия подчиненному должностному лицу, в результате чего тот становится надлежащим субъектом уголовно- процессуальной деятельности. («Делегировать» - в переводе с латинского языка означает - уполномочивать). Механизм
делегирования

процессуальных полномочий от начальника органа дознания подчиненным сотрудникам не получил должного рассмотрения в специальной юридической литературе. В основном авторы указывают на общие положения о том, что начальник органа дознания (начальник милиции) поручает проведение дознания или руководит дознанием. Мы конкретизируем момент передачи процессуальных полномочий от начальника органа дознания должностному лицу и считаем, что это - резолюция начальника органа дознания, которая рассматривается нами как

180

правовое основание процессуальной деятельности соответствующего должностного лица подразделения милиции.

Вносится предложение о необходимости разъяснения в ст. 34 УПК таких терминов как «орган дознания» и «начальник органа дознания» применительно к милиции. Мы полагаем, что статусом начальника органа дознания в милиции следует наделить следующих должностных лиц: начальника ОВД, начальника криминальной милиции, начальника милиции общественной безопасности, начальника специализированного

подразделения дознания.

  1. В соответствии с действующим законодательством в милиции с равными процессуальными полномочиями действуют два органа дознания - криминальная милиция и милиция общественной безопасности, а статусом «начальник органа дознания» наделены несколько должностных лиц. В условиях одновременного функционирования нескольких субъектов уголовно-процессуальной деятельности с равными
    процессуальными

полномочиями особую значимость приобретают вопросы четког о

разграничении пределов процессуальной компетенции между ними. Вторжение одного субъекта расследования в компетенцию другого одинаково недопустимо, так как может привести к нарушению прав участников уголовного дела, к юридической ничтожности доказательств, полученных ненадлежащим субъектом расследования и в конечном итоге отрицательно сказаться на всей процессуальной деятельности милиции в качестве органа дознания. Вопросы разграничения процессуальных полномочий между органами дознания и начальниками органа дознания в милиции могут быть разрешены в нормативно- правовом акте ведомственного уровня, например, в «Инструкции по организации дознания и иных видов уголовно-процессуальной деятельности в органах внутренних дел».

181

Связано это с тем, что внутри ведомства могут иметь место различного рода структурные изменения: ликвидация старых и создание новых подразделений, изменение штатной численности и перераспределение должностных обязанностей между руководителями и иными должностными лицами органов внутренних дел и т.д. Иными словами, внутриведомственные изменения могут привести к перераспределению процессуальных полномочий между органами дознания и должностными лицами в милиции. Ведомственный правовой акт - тот документ, где динамично и четко могут быть разрешены многие проблемные вопросы. В УПК должны содержаться основные базовые положения, регулирующие уголовно-процессуальную деятельность. Вопросы же распределения функциональных обязанностей между руководителями ведомств, указанных в законе (ст.117 УПК), а также распределение процессуальных полномочий между ними вполне могут быть разрешены в нормативно-правовых актах ведомственного уровня. Оттого, что Министр внутренних дел перераспределит процессуальные полномочия между подразделениями милиции и ее должностными лицами, данный орган не перестанет быть органом дознания на основании ст. 117 УПК.

Главное, чтобы ведомственные предписание не
искажали

содержание процессуальной компетенции указанных субъектов уголовного судопроизводства, установленные уголовно- процессуальным законом.

  1. Мы разделяем точку зрения отдельных ученых - процессуалистов относительно того, что уголовно-процессуальную деятельность в милиции должны осуществлять только подготовленные и свободные от иных обязанностей сотрудники. Способствовать
    совершенствованию

процессуальной деятельности милиции в качестве органа дознания будет образование в органах внутренних дел самостоятельного подразделения с чисто процессуальными функциями, в то время как другие службы и подразделения милиции будут освобождены от выполнения
уголовно-

182

процессуальных функций. Высказанные предложения имеют целью обосновать необходимость внесения соответствующего уточнения в ст. 117 УПК: «Органом дознания являются: в органах внутренних дел- специализированные подразделения по организации дознания».

  1. Анализ состояния правового регулирования процессуальной компетенции командира воинской части, соединения и начальника военного учреждения внутренних войск МВД России (далее - командир воинского формирования) в качестве органа дознания позволил сделать вывод о том, что указанная регламентация нуждается в совершенствовании на законодательном и ведомственном уровнях. Главным образом, это обусловлено необходимостью единообразного применения и толкования в различных нормативно-правовых актах, терминов и понятий, используемых законодателем при установлении пределов процессуальной компетенции указанного органа дознания. Мы полагаем, что такие понятия как «военнослужащие», «военнообязанные», «территория воинской части», «военные сборы» и другие (ст. 117 УПК) имеют уголовно-процессуальное значение, коль скоро они определяют пределы процессуальной компетенции командира воинского формирования в качестве органа дознания. Разъяснение указанных терминов было бы целесообразно сосредоточить в Инструкции по организации дознания в Вооруженных Силах и иных воинских формированиях Российской Федерации (Приказ МВД РФ от 10 апреля 1995 г. № 142), а в УПК достаточно будет сослаться на указанный источник в ст. 34 или ст. 117 УПК.

Кроме того, анализ указанной Инструкции позволяет констатировать тот факт, что отдельные ее положения, регулирующие процессуальную деятельность командира воинского формирования в качестве начальника органа дознания, не соответствуют нормам уголовно- процессуального закона, что представляется недопустимым.
Вносится предложение о

183

приведении отдельных статей Инструкции в соответствии с положениями УПК (например, ст. ст. 57, 63, 70, 82,84 Инструкции).

  1. Законодатель наделил статусом органа дознания командира воинского формирования, что привело ряд ученых-процессуалистов к утверждению о том, что только указанное должностное лицо вправе осуществлять уголовно-процессуальную деятельность. Анализ различных позиций, высказанных в специальной литературе по данному поводу, и изучение правоприменительной практики позволили выдвинуть дополнительные аргументы в пользу той точки зрения, что начальник органа дознания вправе поручить осуществление процессуальной деятельности подчиненным сотрудникам, назначив их на период осуществления процессуальной деятельности дознавателями, освободив от иных функциональных обязанностей.
  2. Из текста п.2 чЛ ст.117 УПК предлагается исключить слова «подчиненные» военнослужащие, как ограничивающие компетенцию командира воинского формирования в качестве органа дознания. Мы полагаем, что в отдельных случаях действительно может возникнуть необходимость расследования преступления командиром воинского формирования в отношении именно подчиненного военнослужащего, однако подобные ситуации вполне могут быть урегулированы на ведомственном уровне.
  3. Характеристика процессуальной компетенции органов государственного пожарного надзора в качестве органов дознания также привела нас к выводу о необходимости совершенствовать вопросы правовой регламентации процессуальной компетенции названного органа дознания.

Во-первых, предлагаем дополнить ст. 34 УПК разъяснением понятия «орган дознания» и «начальник органа дознания» применительно к органам государственного пожарного надзора. При этом отмечается, что процессуальным статусом органа дознания могут обладать в указанном

184

учреждении только те подразделения и должностные лица, которые осуществляют функцию надзора за пожарной безопасностью.

Во-вторых, при регулировании пределов процессуальной компетенции органов государственного пожарного надзора в качестве органов дознания следует использовать одинаковые по смыслу и значению понятия. Так, например, в тексте уголовно-процессуального закона (ст. 117 ч.1 п.5 УПК) речь идет о противопожарных правилах, в ст. 6 Федерального Закона «О пожарной безопасности» - о требованиях пожарной безопасности, в ст. 219 УК РФ - о правилах пожарной безопасности. Очевидно, что законодатель использовал не равнозначные по смыслу понятия, что ведет к искажению и изменению пределов компетенции указанного органа дознания в разных правовых актах. Мы полагаем, что при установлении компетенции органов дознания во всех законодательных документах надлежит использовать одинаковые по содержанию и объему понятия.

В - третьих, мы предлагаем расширить компетенцию органов государственного пожарного надзора в качестве органов дознания «делами о всех преступлениях, связанных с пожарами». Такая формулировка закона будет ставить органы государственного пожарного надзора в правовое положение органов дознания по всем преступлениям, связанным с пожарами, что, безусловно, снимет многие проблемные ситуации, возникающие в процессуальной деятельности указанных
органов,

рассмотренных в исследовании.

13.Исследуя проблемные вопросы правового
регулирования

компетенции органов дознания при осуществлении ими различных направлений уголовно-процессуальной деятельности, мы пришли к выводу о том, что они нуждаются в совершенствовании. В этой связи предлагается следующее:

а) Мы полагаем, что процессуальная деятельность органов дознания в рамках ст. 119 УПК не следует рассматривать как обязательный этап,

185

предшествующий предварительному следствию. Такое понимание указанной деятельности органов дознания не способствует активному вступлению следователя в процесс доказывания на первоначальном этапе расследования. Предлагаем определить в законе случаи, когда орган дознания обязан возбудить уголовное дело, отнесенное к компетенции следователя. По нашему мнению деятельность органов дознания в рамках ст. 119 УПК будет законной и обоснованной при наличии, как минимум, двух условий: когда следователь не может по объективным причинам своевременно возбудить уголовное дело и когда существует необходимость в незамедлительном принятии процессуальных мер для установления и закрепления следов преступления. В этой связи необходимо дополнить ст. 119 УПК соответствующим положением.

Компетенция органов дознания в рамках ст. 119 УПК должна быть расширена делами, по которым предварительное следствие не обязательно. Орган дознания, первый обнаруживший признаки преступления, и установив, что данное преступление подследственно другому органу дознания в соответствии со ст. 117 УПК, должен иметь полномочия для начала уголовно-процессуальной деятельности в рамках ст. 119 УПК.

Перечень неотложных следственных действий следует исключить из текста ст. 119 УПК.

Предлагаем ст. 119 УПК в следующей редакции: «Деятельность органов дознания по делам им не подследственным»

«При обнаружении признаков преступления, по которым предварительное следствие обязательно, орган дознания вправе возбудить уголовное дело и, руководствуясь правилами настоящего кодекса, выполнить следственные действия, необходимые для установления и закрепления следов преступления, за исключением предъявления обвинения.

186

Орган дознания, первый обнаруживший признаки преступления по которому предварительное следствие не обязательно, но не подследственное ему согласно ст.117 УПК, осуществляет полномочия, установленные ч.1 ст.119 УПК, когда имеется необходимость принятия процессуальных мер для закрепления следов преступления и задержания лица, совершившего преступление.

Об обнаруженном преступлении и начатом расследовании орган дознания немедленно уведомляет прокурора и руководителя органа расследования, которому подследственно возбужденное уголовное дело.

По выполнению следственных действий, орган дознания в течение 10 суток, обязан передать уголовное дело по подследственности.

В случае, когда преступление подследственно разным органам расследования, дело направляется прокурору для определения надлежащего органа расследования согласно ч.8 ст. 126 УПК».

Б) Историческая ретроспектива развития института дознания позволила нам сделать вывод о том, что дискуссия о месте данной формы расследования преступлений в компетенции органов дознания приобретает наиболее острый характер сейчас, когда идет интенсивное переосмысление сути и содержания досудебного производства по уголовным делам. Мы полагаем, что до тех пор, пока в России не будет создан единый вневедомственный следственный аппарат (например, Федеральный следственный комитет), исключать из компетенции органов дознания расследование преступлений в полном объеме нецелесообразно.

В исследовании обосновывается вывод о возможности расширения компетенции органов дознания в рамках ст. 120 УПК по признаку персональной подследственности. Органы дознания могут быть надлежащим субъектом расследования по преступлениям, совершенным лицами, страдающими психическими расстройствами, не исключающими вменяемости и лицами, нуждающимися в лечении от алкоголизма или

187

наркомании (п. «в», »г» ч.1 ст.403 УПК). Предлагается дополнить ст. 404 УПК положением, устанавливающим формы расследования в отношении каждой категории лиц, перечисленных в ст. 403 УПК.

Полномочия прокурора, предусмотренные ч.1 ст. 126 УПК, при необходимости определять орган расследования по преступлениям, подследственным органам дознания, искажает смысл законодательного определения подследственности и подменяется субъективным волеизъявлением должностного лица. В этой связи предлагаем внести дополнение в ч.1 ст. 126 УПК положением о том, что «прокурор вправе передавать уголовное дело от органа дознания органам предварительного следствия только при выводе о невозможности окончания расследования органом дознания самостоятельно, когда не может быть обеспечена всесторонность и полнота исследования обстоятельств дела».

Ограничения процессуальной компетенции органов дознания в рамках ст. 120 УПК, предусмотренные пунктами 2 и 3 указанной нормы, на сегодняшний день не отвечают требованиям защиты личности от преступных посягательств. С позиции Конституции Российской Федерации (ст. 24,52 Основного закона) обозначенные положения уголовно-процессуального закона следует рассматривать как неправомерные. В исследование аргументируется необходимость исключения пунктов 2 и 3 чЛ ст. 120 УПК из текста закона .

В) Деятельность органов дознания по исполнению поручений органов расследования, прокурора и суда не охватывается понятием «дознание», а представляет собой самостоятельный вид уголовно-процессуальной деятельности, входящий в компетенцию органов дознания.

В УПК нет прямых указаний относительно содержания поручения и объема следственных и розыскных действий, которые могут быть поручены для исполнения органу дознания. Вместе с тем, именно такое поручение

188

ставит орган дознание в положение надлежащего субъекта сбора доказательств, по уголовному делу, находящемуся в производстве у следователя. Мы полагаем, что только невозможность самостоятельного производства следственного или розыскного действия самим следователем, может определять перечень тех действий, которые он поручает.

Поскольку органы дознания не являются субъектами осуществления оперативно-розыскных мероприятий, то и поручения следователя о производстве оперативно-розыскных мероприятий не должны быть адресованы органу дознания. Такие поручения следует направлять в криминальную милицию, как орган исполнительной власти, в структуре которого есть оперативные подразделения, которые уполномочены осуществлять оперативно-розыскные мероприятия. Соответствующими положениями следует дополнить ст. 127 УПК.

Мы полагаем, что орган дознания является не только субъектом исполнения отдельных поручений органов расследования, но и субъектом направления поручений на производство следственный, розыскных и оперативно-розыскных мероприятий, причем не только органам предварительного следствия и органам дознания, но и органам расследования зарубежных государств. В уголовно-процессуальном законодательстве есть правовая основа данной деятельности органов дознания (ст.32,120,127 УПК и ст. 7 ФЗ « Об оперативно-розыскной деятельности»), однако нет единой нормы в УПК, где были бы сосредоточены указанные полномочия. Предлагается дополнить УПК нормой следующего содержания:

«Порядок направления и исполнения поручений по уголовным

делам» «Следователь, орган дознания, прокурор и суд (судья)
при невозможности производства отдельных следственных или розыскных действий по уголовному делу, находящемуся в производстве, вправе

189

поручить их проведение другим органам расследования с
учетом компетенции последних.

При необходимости производства по уголовному делу оперативно- розыскных мероприятий лица и органы, указанные в чЛ настоящей статьи вправе направить поручение о их производстве органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность в соответствии с действующим законодательством.

При необходимости производства следственных, розыскных действий, а также оперативно-розыскных мероприятий в другом городе или районе, а также на территории другого государства, поручения направляются в соответствующие судебно- следственные органы, в том числе и зарубежных государств, на основании международных договоров об оказании правовой помощи по уголовным делам.

В качестве приложения, к поручению могут приобщаться необходимые указания, процессуальные и иные документы необходимые и способствующие исполнению поручения.

Поручение дается в письменной форме и является обязательным, к исполнению. Срок исполнения поручения устанавливается лицом или органом, направляющим поручение».

г) Мы разделяем позицию тех ученых-процессуалистов, которые выступают за оставление процессуальной деятельности органов дознания по подготовке материалов в протокольной форме в досудебном производстве по уголовным делам. Приводятся дополнительные аргументы в пользу той точки зрения, что протокольное производство, в его сегодняшней регламентации, следует рассматривать в качестве самостоятельной, третьей формы расследования преступлений.

Вместе с тем, анализ норм уголовно-процессуального закона, устанавливающих компетенцию органов дознания в порядке ст. 415 УПК, позволили нам сделать вывод о необходимости
совершенствования

190

правового регулирования указанного вида деятельности. Попытки законодателя привести протокольное производство в соответствие с требованиями международно-правовых актов, и при этом сохранить суть ускоренного, упрощенного порядка протокольного производства, привели к тому, что страдает механизм правового регулирования компетенции органов дознания по данному виду уголовно- процессуальной деятельности, нарушаются права участников процесса (в частности права подозреваемого и обвиняемого на защиту). Проблемы, возникающие в правоприменительной практике, не могут быть разрешены путем применения к протокольной форме производства общих положений уголовно-процессуального закона по аналогии. Отдельные правила, устанавливающие порядок расследования преступлений (например, глава 11 УПК), фактически неприемлемы при этом виде производства, так как сводят к нулю эффективность и целесообразность его применения на досудебных стадиях, а его значение как ускоренного теряет смысл.

Предлагается дополнить ряд норм главы 34 УПК положениями, направленные на обеспечение прав участников протокольного производства: положением о допуске защитника с момента возбуждения уголовного дела и правом потерпевшего на ознакомление с материалами дела, подготовленного в протокольной форме (ст. 415 УПК), положением, предусматривающим механизм рассмотрения ходатайств, заявленных участниками процесса, при ознакомлении с материалами дела, подготовленного в протокольной форме ( чЛ ст.416 УПК).

Н.Многие проблемные вопросы, возникающие в правоприменительной практике органов дознания системы МВД России, обусловленные недостаточно четкой законодательной регламентацией компетенции органов дознания, можно было бы разрешить в отдельном правовом акте ведомственного уровня.

191

В системе МВД России одновременно функционируют три самостоятельных органа дознания. Вместе с тем, нет единого правового акта ведомственного уровня, в котором были бы сконцентрированы вопросы организации уголовно-процессуальной деятельности органов дознания системы МВД России. На наш взгляд практическая потребность в таком документе очевидна. Это может быть Инструкция или Положение об организации деятельности органов дознания системы МВД России. По нашему мнению, предлагаемый документ должен содержать в себе как общие положения, касающиеся организации процессуальной деятельности в органах дознания системы МВД России с учетом специфики ведомства, в котором они функционируют, так и частные положения, касающиеся разъяснения понятий, указаний на разрешение спорных ситуаций, условий взаимодействия органов дознания с другими органами расследования. Именно в данном правовом акте могли бы содержаться разъяснения таких терминов как «орган дознания» и «начальник органа дознания» применительно к учреждениям системы МВД России наделенных статусом органа дознания, термины, используемые законодателем в УПК и иных нормативно-правовых актах, при определении пределов процессуальной компетенции органов дознания. Главное, чтобы положения такого документа не противоречили нормам уголовно- процессуального закона.

192

Список использованной литературы:

Нормативно-правовые акты и иные официальные документы:

  1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года.М., 1995.

  2. Основы уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик от 25 декабря 1958 г // Ведомости ВС СССР. 1959.№1.Ст.15.

  3. Закон СССР от 12 июля 1990 г. «О внесении изменений и дополнений в ст. 29 Основ уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик» // Ведомости ВС СССР. 1990.№ 26.Ст.495.

  4. Федеральный Закон от 2 июля 1992 г. «О внесении дополнений и изменений в Закон Российской Федерации «Об оперативно розыскной деятельности в Российской Федерации», Закон Российской Федерации «О государственной налоговой службе РСФСР», Уголовный кодекс Российской Федерации, Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР». // Ведомости Верховного Совета РФ. 1992. №33. Ст. 1912.

  5. Федеральный закон от 5 июля 1995 года «Об оперативно- розыскной деятельности» //СЗ РФ. 1995.№ЗЗ.Ст.3349; 1997.№29.Ст.3502; 1998.№30.Ст.3613.

193

  1. Федеральный Закон «О прокуратуре Российской Федерации» // СЗ РФ.1995.№47.Ст.4472.

  2. Федеральный закон «О пожарной безопасности»//СЗ РФ. 1994. №35. Ст.3649.

  3. Федеральный Закон РФ «О некоторых вопросах организации и деятельности военных судов и органов военной юстиции» // СЗ РФ. 1994.№32. Ст.3305.
  4. Федеральный закон 1997 года «О внесении изменений и дополнений в уголовно-процессуальный кодекс РСФСР» /СЗ РФ. 1997.№46. Ст. 5244.
  5. Ю.Федеральный закон от 8 апреля 1999 года «О внесении изменений и

дополнений в Закон РСФСР «О милиции» // Российская газета от 8

апреля 1999года. 11. Федеральный Закон «О внесении изменений и дополнений в некоторые

законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией

Конвенции о защите прав человека и основных свобод» //Российская

газета от 23 марта 2001 года. 12.3акон Российской Федерации «О
милиции» // Ведомости съезда

народных депутатов РФ и Верховного Совета РСФСР. 1991г.

№16.Ст.503. 13.Закон Российской Федерации от 20 июня 1993г.
«О Федеральных

органах налоговой полиции»// Ведомости СНД РФ и Верховного

Совета РФ. 1993. №29. Ст.Ш4 (изменения и дополнения см:

Российская газета от 27 декабря 1995года.) 14. Закон Российской Федерации «О внутренних войсках Министерства

внутренних дел РФ» // Ведомости СНД РФ и Верховного Совета РФ.

1992.№42.Ст.2334. 15.Закон Российской Федерации от 29 апреля
1993 г. «О внесении

дополнений в Уголовный кодекс РСФСР и Уголовно-процессуальный

194

кодекс РСФСР» // Ведомости СНД РФ и Верховного Совета РФ . 1993.

№21. Ст. 749. 16.Закон Российской Федерации «О пожарной безопасности» // СЗ РФ.

1994.№35.Ст.3649. 17.Закон Российской Федерации «Об
органах федеральной службы

безопасности в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995.№15.Ст. 1269. 18.Указ Президента Российской Федерации от 12 февраля 1993г. № 209

«Об утверждении Положения о милиции общественной безопасности

(местной милиции)» // Собрание актов Президента и Правительства

РФ. 1993.№7.Ст.562. 19.Указ Президента Российской Федерации № 1039 «Об утверждении

Положения о Министерстве внутренних дел РФ» // СЗ РФ.

1996.№ЗО.Ст.3605. 20.Указ Президента Российской Федерации от 8 октября 1997 г. № 467

«О реформировании уголовно-исполнительной системы Министерства

внутренних дел РФ» //Российская газета от 15 октября 1997года. 21.Указ Президента Российской Федерации от 28 июля 1998 г. «О

передаче уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних

дел РФ в ведение Министерства Юстиции РФ» // СЗ РФ. 1998. № 31.

Ст. 3841.

  1. Указ Президента Российской Федерации от 4 июня 2001 г. № 644 « О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации» // СЗ РФ 2001. № 24. Ст. 2416.

  2. Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 24 января 1985 г. « О внесении изменений и дополнений в уголовно-процессуальный кодекс РСФСР» // Ведомости Верховного Совета РСФСР 1985.№5.Ст. 163.

24.Постановление Совета Министров РФ от 23 августа 1993 г. № 849 « Об утверждении Положения о Государственной противопожарной службе

195

Министерства внутренних дел РФ» //Организация и деятельность

органов внутренних дел РФ. Сборник нормативных актов. М. 1994. 2 5. У став Уголовного судопроизводства от 20 ноября 1864 г.// Российское

законодательство Х-ХХ веков. В 9т. Судебная реформа. М. 1991. 26. Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР от 25 мая 1922г, введен в

действие с 1 июля 1922 года // СУ. 1922. № 20-21.Ст.230. 27.Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР от 1 марта 1923 г.// СУ. 1923.

№7. Ст.106. 28.Уголовный Кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. // СЗ РФ.

  1. №25. Ст.2954. 29.Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР от 27 октября 1960года

//Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1960. №40. ст.592.

  1. Таможенный кодекс РФ от 18 июня 1993 г. // Ведомости съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993.№31 .Ст. 1224.
  2. Постановление Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении правил подготовки нормативно-правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» //СЗ РФ. 1997.№З.Ст.3895.; №5.Ст.5689.
  3. 32.Постановление Правительства Российской Федерации от 23 августа 1993г. №849 «Вопросы обеспечения пожарной безопасности в РФ и организации государственной противопожарной службы Министерства Внутренних Дел РФ» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. №37. Ст.3454.

33.Постановление Правительства Российской Федерации от 7 декабря 2000 года № 925 «О подразделениях криминальной милиции» // СЗ РФ. 2000. №50. Ст.4904.

34.Постановление Правительства Российской Федерации от 7 декабря 2000г. №926 «О подразделениях милиции общественной безопасности» // СЗ РФ. 2000. №50. Ст. 4905.

196

35.Постановление Правительства Российской Федерации от 26 июля 2001г. № 558 «О внесении изменений в некоторые постановления Правительства Российской Федерации, регулирующие деятельность Министерства внутренних дел Российской Федерации» // СЗ РФ. 2001.№32.Ст. 3325.

Зб.Постановление Конституционного Суда РФ от 28 ноября 1996 г. по делу о проверке конституционности ст. 418 УПК РСФСР, в связи с запросом Каратузского районного суда Красноярского края от 28 ноября 1996г.//Вестник Конституционного Суда РФ. 1996.№5.

37.Определение Конституционного Суда РФ от 7 октября 1997 года № 88-0 «О разъяснении постановления Конституционного суда РФ от 28 ноября 1996 года по делу о проверке конституционности ст. 418 УПК РСФСР, в связи с запросом Каратузского районного суда Красноярского края от 28 ноября 1996г» // Российская газета. 1997.17 октября.

  1. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 года №8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» / Сборник Постановлений Пленумов Верховных судов СССР и РСФСР по уголовным делам. М.1997.

39.Приказ МВД РФ от 14 сентября 1993 г. № 420 « О мерах по совершенствованию организации работы городских, районных органов внутренних дел и линейных органов внутренних дел на транспорте».

40.Приказ Министра обороны РФ от 18 августа 1994г. № 275 утверждавший « Инструкцию органам дознания Вооруженных Сил и иных воинских формирований РФ».

  1. Приказ МВД РФ от 11 января 1994 года. № 10 утверждавший «Инструкцию о порядке исполнения и направления органами

197

внутренних дел Российской Федерации запросов и поручений по линии Интерпола».

  1. Приказ МВД РФ от 5 июля 1995г. №257 «Об утверждении нормативных правовых актов в области организации деятельности государственной противопожарной службы».

  2. Приказ ГУГПС МВД России от 25 мая 1995г. №10 «Об утверждении Наставления по организации и осуществлению государственного пожарного надзора в Российской Федерации».

44.Приказ МВД РФ от 20 марта 1996 г. № 145 « Концепция развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД России».

45.Приказ МВД России и Министерства обороны РФ от 15 августа 1996 г. № 444/312 «О дополнительных мерах по совершенствованию взаимоотношений сотрудников органов внутренних дел, военнослужащих внутренних войск МВД России и военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации»

46.Приказ МВД РФ от 12 августа 1998 г. № 493 « О некоторых мерах по совершенствованию деятельности милиции общественной безопасности (местной милиции) по раскрытию и расследованию преступлений».

  1. Приказ МВД РФ от 2 марта 1998 г. № 163 « О мерах по совершенствованию деятельности милиции общественной безопасности и внутренних войск МВД России в обеспечении общественного порядка и борьбе с преступностью».

48.Приказ ФСНПРФ, ФСБРФ, МВД РФ, ФСО РФ, ФПС РФ, ГТК РФ, СВР РФ от 13 мая 1998г. № 175/226\336\201\286\410\56 « Об утверждении Инструкции о порядке предоставления результатов ОРД органу дознания, следователю, прокурору и в суд».

198

49.Приказ МВД РФ от 5 октября 1999г. № 773 « Об утверждении Устава

государственного учреждения « Главное Управление государственной

противопожарной службы МВД РФ». 50.Приказ Начальника ГУВД г. Москвы от 30 января 1996 г. № 82 «О

распределении обязанностей между руководителями ГУВД
г.

Москвы». 51. Приказ председателя Государственного Таможенного комитета РФ от

13 января 1994 « О создании отделов дознания в таможенных органах

РФ». 52.Устав службы пожарной охраны // Российские вести. 1995.28 сентября. 53.Постановление НКВД и НКЮ «Об организации Советской Рабоче-крестьянской милиции (Инструкция)» // СУ РСФСР. 1918.№75.Ст.813. 54.Постановление ВЦИК РСФСР от 10 июня 1923г. «Об изменении и

дополнении УПК РСФСР» // СУ РСФСР. 1923. № 48.Ст.480. 55.Указ Президиума Верховного Совета СССР «О предоставлении права

производства предварительного следствия органам
охраны

общественного порядка» // Ведомости Верховного Совета СССР. 1963.

№16. Ст.220. 56.Указ Президиума Верховного Совета СССР
«Об усилении

ответственности за хулиганство» // Ведомости Верховного Совета

СССР. 1966. №30. Ст. 595. 57.Указ Президиума Верховного Совета РСФСР «О внесении изменений и

дополнений в уголовно-процессуальный кодекс РСФСР» // Ведомости

Верховного Совета РСФСР. 1985. № 5. Ст. 163. 58. Письмо Генеральной прокуратуры РФ, МВД России, Следственного

комитета при МВД России от 9 сентября 1993 г. №25/15-1-19-93,№ 1/

3986 «О процессуальных полномочиях руководителей
органов

внутренних дел».

199

5 9. Проект УПК РФ, принятый во втором чтении
депутатами

Государственной Думы Федерального Собрания. 60. Замечания и предложения Следственного комитета при МВД России к

проекту УПК РФ / Письмо от 5 июня 1997.№ 110369.

Учебники, учебные пособия, монографии и научно-практические

комментарии, словари:

  1. Абдумаджидов Г.А. Расследование преступлений. - Ташкент, 1986.
  2. Абдрахманов Р.С. Очередин В.Т. Протокольная форма досудебной подготовки материалов. -Волгоград., 1986.
  3. Административная деятельность органов внутренних дел: часть общая: Учебник. - М., 1996.
  4. Альперт С.А., Стремовский В.А. Возбуждение уголовного дела органами милиции. - Харьков., 1957.
  5. Альшевский Т.В., Бородин СВ., Гуткин И.М. и др. Возбуждение уголовного дела и предварительное расследование: Учебное пособие. - М., 1968.
  6. Альшевский Т.В., Даньшина Л.И., Чувилев А.А. Досудебное производство по делам о хулиганстве без отягчающих обстоятельств. - М., 1972.
  7. Аширов Р.Д. Институт ускоренного производства - как средство повышения эффективности советского уголовного процесса / В кн. Вопросы эффективности советского уголовного процесса. - Казань.,
  8. Белозеров Ю.Н. Советский уголовный процесс: Учебник / Под ред. Б.А. Викторова. - М., 1975.
  9. Белозеров Ю.Н., Чугунов В.Е., Чувилев А.А. Дознание в органах милиции и его проблемы. - М., 1972.

200

Ю.Белозеров Ю.Н., Гуткин И.М., Чувилев А.А., Чугунов В.Е. Органы

дознания и предварительного следствия системы МВД и
их

взаимодействие. - М., 1973. П.Бобров В.К. Предварительное расследование в уголовном процессе

СРВ. Основные понятия и общие условия. - М., 1992. 12.Бородин СВ. Разрешение вопроса о возбуждении уголовного дела. -

М, 1970. 13.Бородин СВ. Дознание и предварительное следствие. - М., 1965. 14.Быков В.М. Психологические аспекты взаимодействия следователя

и органа дознания. - Омск, 1976. 15.Вопросы расследования преступлений: Справочное пособие. - М.,

  1. 16.Даев В.Г., Шимановский В.В. Уголовный процесс: Учебник. - М.,

1972.

  1. Дергай Б.И., Митрохин Н.П. Обеспечение законности при производстве дознания: Учебное пособие. - Минск, 1990.
  2. Деятельность оперативно-розыскная, контрразведывательная, частная сыскная (детективная): Краткая сыскная энциклопедия /Сост. д.ю.н. А.Ю. Шумилов. - М., 2000.
  3. 19.Дознание в органах внутренних дел: Учебное пособие /Под ред.

А.А. Чувилева. - М., 1986. 20.Дьяченко В.И. Процессуальная
форма досудебной подготовки

материалов / Под ред. А.А. Чувилева. МВШ МВД СССР.- М., 1985. 21.Ефимичев СП. Содержание и структура стадии предварительного

расследования / В кн.: Уголовно - процессуальная деятельность и

правоотношения в стадии предварительного расследования.

Волгоград, 1981. 22.Жогин Н.В., Фаткуллин Ф.Н.
Предварительное следствие в

советском уголовном процессе. - М., 1965.

201

23.Захожий Л.А., Бадюнов П.Ц. Дознание и его формы в уголовном

процессе. - Петропавловск - Камчатский, 1994. 24.3инатуллин В.З.,
Салахов М.С., Чулюкин Л.Д. Подследственность

уголовных дел. - Казань, 1986. 25.Квачевский А.А. Об
уголовном преследовании, дознании и

предварительном расследовании преступлений по
судебным

уставам. Ч. 2.-СПб., 1864. 26.Комментарий к УК РФ / Под ред. А.В. Наумова. - М., 1997. 27.Комментарий к УК РФ / Под ред. Н.Ф. Кузнецовой. - М., 1998. 28.Коржихина Т.П. Советское
государство и его учреждения.

Ноябрь 1917-декабрь 1991 г. - М., 1994. 29.Косенко А.С. Розыскные действия в советском уголовном процессе:

Учебное пособие. - Хабаровск, 1989. 30. Концепция судебной
реформы Российской Федерации ./Сост.

СА.Пашин.- М, 1992. 31 .Кругликов А.П. Правовое положение органов и лиц, производящих

дознание в советском уголовном процессе: Учебное пособие. -

Волгоград, 1986. 32.Крылов И.Ф., Бастрыкин А.И. Розыск.
Дознание. Следствие:

Учебное пособие. - Ленинград, 1984. 33.Курс Советского Уголовного процесса. Общая часть: Учебник /Под

ред. А.Д. Бойкова, И.И. Карпеца. - М, 1989. 34.Ларин A.M. Расследование по уголовному делу: процессуальные

функции. - М., 1986. 35.Ларин A.M. Уголовный процесс:
структура права и структура

законодательства. - М., 1985. 36.Ларин A.M., Мельникова Э.Б., Савицкий В.М. Уголовный процесс

России: Лекции-очерки. - М., 1997.

202

37.Леконтов Ю.А., Власова Н.А., Зуев В.Л. Досудебная подготовка

материалов в протокольной форме: Учебное пособие. - М., 1991. 38. Макал инский П.В. Практическое руководство для
судебных

следователей. - СПб., 1907. 39.Мингалин М.Ш. Милиция как
орган дознания: уголовно-процессуальный и
управленческий аспекты: Проблемы

совершенствования уголовного процессуального законодательства. -

Свердловск, 1985. 40.Михайлов И.В .Производство дознания советской милицией // Труды

ВЮЗИ.Т.4.-М., 1965. 41.Михайлов А.И. Отдельное поручение следователя. - М., 1971. 42.Москалькова Т.Н. Этика уголовно- процессуального доказывания. -

М., 1996. 43 .Научно-практический комментарий к Основам
уголовного

судопроизводства Союза ССР и союзных республик. - М., 1961. 44.Научно-практический комментарий к УПК РСФСР. /Под
ред.

В.М.Лебедева. - М., 1995. 45.Научно-практический комментарий
к УПК РСФСР ./Под ред.

В .М. Лебедева, В .П. Божьева. - М., 1998. 46.Научно- практический комментарий к УПК РСФСР /Под ред. Л.Н.

Смирнова. - М., 1970. 47.Новый закон о милиции: Учебно- практическое пособие./Под ред.

А.Ю. Шумилова. - М., 1999. 48.Образцов В.А. Следственные действия. - М., 1999. 49.0рганы и войска МВД России. Краткий
исторический очерк.-

М.,1996. 50.Павлов Н.Е. Дознание в органах внутренних дел. - М., 1985. 51.Павлов Н.Е. Общие условия предварительного
расследования.

Сравнительное исследование: Учебное пособие. - М., 1982.

203

52.Павлов Н.Е. Органы предварительного расследования: Лекция. - М.:

Московский институт МВД РФ, 1994. 53.Павлов Н.Е. Субъекты уголовного процесса. - М., 1997. 54.Павлухин Л.В. Расследование в форме дознания. - Томск, 1979. 55. Петуховский А.А.
Дознание и предварительное следствие в

исправительных учреждениях. - М., 1979. 56.Пожарная
безопасность. ГОСТ 12.1.033 -81. Термины и

определения //Система стандартов в безопасности труда.

Государственный комитет по стандартам.-М.1986. 57.Поляков М.П., Попов А.П., Попов Н.М. Уголовно-процессуальное

использование результатов оперативно-розыскной деятельности. -

Пятигорск, 1998. 58.Правоохранительные органы РФ: Учебник. / Под ред. В.П. Божьева.

-М., 1999. 59.Рыжаков А.П. Краткий курс уголовного процесса: Учебное пособие.

-М., 1998. бО.Рыжаков А.П. Предварительное расследование. - Тула, 1996. 61.Рыжаков А.П. О Государственном пожарном надзоре. - М., 1992. 62.Рыжаков А.П. Научно-практический комментарий к УПК РСФСР. -

М., 1999. бЗ.Рыжаков А.П., Сергеев А.И. Субъекты
уголовного процесса:

Учебное пособие. - Тула., 1996. 64.Савицкий В.М. Очерк теории прокурорского надзора в уголовном

судопроизводстве. - М., 1975. 65.Савицкий В.М., Ларин A.M. Уголовно-процессуальный словарь-справочник. - М., 1999. 66.Сборник нормативных актов по административной деятельности

органов внутренних дел./ Под ред. А.П. Коренева. М. 1997.

204

67.Сборник нормативных актов по деятельности органов дознания и

предварительного следствия / Под ред. В.К.Боброва. - М., 1998. 68. Сборник основных приказов и указаний Генерального прокурора

РФ.М. 1999. 69.Сборник документов Главного Управления
правовой работы и

внешних связей МВД РФ «Участие органов внутренних дел и

внутренних войск МВД РФ в международном сотрудничестве».

Выпуск 1.М. 1999. 70.Советский уголовный процесс /Под ред.
СВ. Бородина, И.Д.

Перлова.-М.,1968. 71.Советский уголовный процесс /Под
ред. Л.М. Карнеевой,

П.А. Лупинской, И.В. Тыричева. - М., 1980. 72.Строгович М.С. Курс советского уголовного процесса. Том 2. -

М.,1970. 73.Трубин Н.С. Прокурорский надзор за
исполнением законов

органами дознания. - М., 1982. 74.Тыричев И.В. Советский уголовный процесс. - М., 1980. 75.Уголовно-процессуальное
право РФ: Учебник /Под ред.

П.А. Лупинской. - М., 1997. 76.Уголовный процесс РСФСР: Учебник / Под ред. В.Е. Чугунова,

Л.Д. Кокорева. - Воронеж, 1966. 77.Уголовный процесс: Учебник / Под ред. В.П. Божьева. - М., 1990 78.Уголовный процесс: Учебник / Под ред. К. Ф. Гуценко. - М., 1996 79.Уголовный процесс: Учебник / Под ред. П.А. Лупинской. - М., 1997. 80.Уголовный процесс: Учебник / Под ред. В.П. Божьева. - М., 1998. 81. Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР с
постатейными

материалами /Сост. В.П. Божьев, Н.В. Буйнов; Под общ. Ред.

В.М. Лебедева. - М., 2000.

205

  1. Уголовно-процессуальные основы деятельности органов внутренних дел: Учебное пособие. - М., 1998.

83.Фойницкий И.Я. Курс уголовного судопроизводства. Т. 2.- СПб., 1892.

84.Химичева П.Г. Рассмотрение милицией заявление и сообщений о преступлении. - М., 1997.

85.Чельцов М.А. Советский уголовный процесс. - М., 1962.

86.Чистякова B.C. Соотношение дознания и предварительного следствия в советском уголовном процессе-. М., 1987.

  1. Чернышова О.В. Компетенция начальников следственных изоляторов, ЛТП и ВТП как органа дознания. // Проблемы совершенствования правового регулирования деятельности правоохранительных органов на современном этапе: Межвузовский сборник научных трудов. - М, 1991.

88.Чувилев А.А. Дознание в органах внутренних дел. - М., 1986.

89.Чувилев А.А. Оперативно-розыскное право. - М., 1999.

90.Шадрин СВ. Сущность досудебного производства и дальнейшее развитие его формы в советском уголовном процессе // Формы досудебного производства и их совершенствование: Сборник научных трудов. - Волгоград, 1989.

  1. Шимановский В.В. Общие условия производства предварительного следствия. - Л., 1983.

92.Шумилов А.Ю. Комментарий к Федеральному Закону «Об оперативно-розыскной деятельности».- М., 1997.

93.Щерба СП., Химичева А.А., Чувилев А.А., Донковцев Н.П. Рассмотрение органами дознания заявлений и сообщений о преступлениях: Учебное пособие. ВНИИ МВД СССР.- М., 1987.

94.Элькинд П.С. Толкование и применение норм уголовно- процессуального права. - М., 1967.

206

95.Якуб М.Л. Процессуальная форма в советском уголовном судопроизводстве. - М., 1981.

96.Якупов Р.Х. Правоприменение в уголовном процессе России. - М., 1993.

  1. Якупов Р.Х. Применение органами дознания уголовно- процессуальных норм: Лекция. - М.: МВШМ. МВД РФ, 1994.

98.Якупов Р.Х. Сроки дознания // Труды Омской высшей школы милиции МВД СССР, 1973.

  1. Якупов Р.Х. Уголовный процесс: Учебник.- М., 1998.

  2. Словарь иностранных слов / Под ред. И.В.Лехина, СМ. Локшиной, Ф.Н. Петрова (главный редактор) и Л.С. Шаумяна. - М., 1964.
  3. Словарь синонимов русского языка. Александрова З.Е.. -М., 1969.
  4. Словарь русского языка. Ожегов СИ. / Под ред. Н.Ю. Шведовой.- М., 1989.
  5. Толковый словарь русского языка. Ожегов СИ., Шведова Н.Ю. М.,1996.
  6. Словарь-справочник. Савицкий В.М., Ларин A.M.- M., 1999.
  7. Словарь основных терминов по уголовному процессу / Под ред. В.К. Боброва. -М., 2001.
  8. Толковый словарь русского языка / Под ред. Д.Н. Ушакова.- ТЛ. М.1935.
  9. Юридический энциклопедический словарь / Главный редактор А.Я.Сухарев.-М.1984.
  10. Диссертации и авторефераты:

207

  1. Бегунц О.Г. Полномочия начальника органа дознания при производстве протокольной формы досудебной подготовки материалов: Автореф. дисс. .. .канд.юрид.наук. - Харьков, 1989.
  2. Беляков A.M. Поводы и основания к возбуждению уголовного дела: Автореф. дисс. …канд.юрид.наук. -М., 2000.
  3. Болотин СВ. Органы дознания в системе уголовно-процессуальных отношений: Дисс. …канд.юрид.наук. -М, 1990.
  4. Деришев Ю.В. Оптимизация досудебного производства в уголовном процессе России: Автореф. дисс. …канд.юрид.наук. - Омск, 1999.
  5. Донцов A.M. Проблемы соотношения дознания и предварительного следствия в советском уголовном процессе: Автореф. дисс. …канд.юрид.наук. - Л., 1971.
  6. Земскова А.В. Правовые проблемы использования результатов оперативно-розыскных мероприятий в уголовно-процессуальном доказывании: Дисс. …канд.юрид.наук. - М.,1998.
  7. Кишиев А.Х. Теоретические, правовые основы проблемы производства дознания и предварительного следствия в органах внутренних дел: Автореф. дисс. …канд.юрид.наук. -М., 1991.
  8. Луковников Г.Д. Органы дознания в системе досудебного производства по уголовному делу: Дисс. …канд.юрид.наук. - М.,1999.
  9. Луковников Г.Д. Органы дознания в системе досудебного производства по уголовным делам: Автореф. дисс. …канд.юрид.наук. - М., 1999.
  10. Ю.Мешков М.В. Процессуальное положение начальника следственного отдела в советском уголовном процессе: Дисс. …канд.юрид.наук. -М., 1991.

П.Мингалин Н.Ш. Милиция как орган дознания: Автореф. дисс. …канд.юрид.наук. - Свердловск, 1988.

208

12.Михайлов И. В. Дознание в органах советской милиции и его взаимодействие с предварительным следствием: Автореф. дисс. …канд.юрид.наук.-М., 1965.

13.Мичурина О.В. Процессуальные и организационные вопросы осуществления начальником следственных изоляторов и лечебно- трудовых профилакториев функций органа дознания: Дисс. …канд.юрид.наук. - М.,1993.

Н.Мичурина О.В. Процессуальные и организационные вопросы осуществления начальником следственных изоляторов и лечебно- трудовых профилакториев функций органа дознания: Автореф. дисс. …канд.юрид.наук. -М., 1996.

15.Осипов Д.В. Совершенствование производства дознания милицией общественной безопасности: Дисс. …канд.юрид.наук. - М., 2000.

  1. Останин А.В. Институт подследственности в уголовном процессе РФ: Дисс. …канд.юрид.наук. -М., 1998.

17.Полосков П.В. Правоспособность и дееспособность в советском уголовном процессе: Автореф. дисс. …канд.юрид.наук. - М., 1985.

18.Поляков М.П. Налоговая полиция как орган дознания: Автореф. дисс. …канд.юрид.наук. - Н. Новгород, 1995.

19.Попов А.П. Непосредственное обнаружение признаков преступления как повод к возбуждению уголовного дела: Автореф. дисс. …канд.юрид.наук. - Н. Новгород, 1999.

20.Прутченкова Г.Н. Процессуальная форма и ее значение для совершенствования правовой регламентации предварительного расследования: Автореф. дисс. …канд.юрид.наук. -М., 1992.

21.Рейтенбах Э. В. Уголовно-процессуальные и организационные проблемы производства дознания начальниками исправительно- трудовых учреждений: Дисс. …канд.юрид.аук. -М., 1995.

209

22.Рейтенбах Э.В. Уголовно-процессуальные и
организационные

проблемы производства дознания начальником ИТУ: Автореф. дисс.

…канд.юрид.наук. -М., 1995. 23.Сергеев А.Б. Проблемы
процессуальной деятельности органов

дознания: Автореф. дисс. …канд.юрид.наук. - Екатеринбург, 1999. 24.Смитиенко З.Д. Организация и процессуальные вопросы дознания в

системе ИТУ: Дисс. …канд.юрид.наук. - М., 1974. 25.Трубникова Т.В. Упрощенные судебные производства в уголовном

процессе России: Автореф. дисс. …канд.юрид.наук. -Томск, 1997. 26.Чистякова B.C. Органы предварительного расследования преступлений

и разграничение компетенции между ними: Дисс. …канд.юрид.наук. -

М., 1962. 27.Чувилев А.А. Институт подозреваемого в советском
уголовном

процессе: Автореф. дисс. …канд.юрид.наук. -М., 1968. 28.Щерба СП.
Теоретические основы и особенности уголовного

судопроизводства по делам лиц, страдающих физическими и

психическими недостатками: Автореф. дисс. …канд.юрид.наук. -М.,

  1. 29.Шурухнов Н.Г. Расследование и предупреждение
    преступлений,

совершаемых осужденными в исправительно-трудовых учреждениях:

Автореф. дисс. …канд.юрид.наук. -.М., 1992. ЗО.Ягодинский В.Н.
Подследственность преступлений органов

внутренних дел. УССР. Автореф. дис. …кан.юрид.наук. - Киев, 1988.

Статьи

  1. Ахмедшин X. Преступления против военной службы // Российская юстиция. 1997. № 5.С.42.
  2. Белозеров Ю.Н., Гуткин И.М., Чувилев А.А. Выполняя неотложные следственные действия // Советская милиция. 1981. № 8.

210

  1. Власова Н.А. Протокольное производство - самостоятельная форма расследования // Проблемы предварительного следствия и дознания: Сборник научных трудов ВНИИ МВД. - М., 1998.С.126.
  2. Власова Н.А., Зуев В.Л., Корнева Л.С. Проблемы применения досудебной подготовки материалов в протокольной форме // Проблемы предварительного следствия и дознания: Сборник научных трудов ВНИИ МВД.-М, 1995.С.ЗЗ.
  3. Гирько СИ. Преимущество ускоренного досудебного производства в уголовном процессе // Вестник МВД России. 1998. № 4.
  4. Гирько СИ. Производство дознания в милиции общественной безопасности и криминальной милиции: единство и различия / Проблемы предварительного следствия и дознания: Сборник научных трудов ВНИИ МВД РФ.-М, 1997.С27.
  5. Гирько СИ. Пути совершенствования деятельности подразделений дознания // Вестник МВД России. 1997. № 5.С.21.
  6. Григорьев В.Н. Процессуальный статус подразделений по организованной преступности // Проблемы предварительного следствия и дознания: Сборник научных трудов ВНИИ МВД РФ.- М.,
  7. С.29.
  8. Грызлов Б. Нужно, чтобы участковый Анискин вернулся // Известия. 2001.31 мая.
  9. Ю.Гуткин И.М. Вопросы совершенствования и
    процессуального и

организационного руководства в сфере дознания // Труды Академии

МВД СССР.- М, 1984. 11 .Демидов И. Оперативно-розыскная деятельность и уголовный процесс

// Законность. 1993. № 8. С.35. 12.Кожевников И.Н. Упорядочить полномочия следователя // Российская

юстиция. 1997. № 12. С.23.

211

13.Колоколов Н. Протокольная форма - новый вид предварительного

расследования // Российская юстиция. 1998. № 2. С.21. Н.Корнишин
С. Можно ли считать военнослужащими граждан,

призванных на военные сборы? // Российская юстиция. 1999.№ 12.С.14. 15.Краенский Е.А. О путях совершенствования
регулирования

деятельности органов дознания по производству
неотложных

следственных действий // Проблемы предварительного следствия и

дознания: Сборник научных трудов ВНИИ МВД СССР. - М., 1987.

С.42. 16.Лиеда А.А. Производство по делам о мелких преступлениях по проекту

УПК Латвийской ССР // Правоведение. 1959. № З.С.110. П.Лопатин
А. О создании военной полиции в вооруженных силах

//Законность. 1998. № 8.С.32 18.Марков А.Я., Власова Н.А., Корнеева Л.С., Стеснова Т.И. Проблемы

дознания // Сборник научных трудов ВНИИ МВД РФ.- М., 1994.С.21. 19. Марцифин П.Г. Некоторые правовые и организационные проблемы

осуществления дознания милицией / Проблемы предварительного

следствия и дознания: Сборник научных трудов ВНИИ.- М., 1995. С.23. 20,Мацкевич И. Общая характеристика преступности военнослужащих //

Законность. 1999. № 2.С.34. 21.Мачковский Г.И. О сущности дознания и органе дознания. // Проблемы

предварительного следствия и дознания: Сборник научных трудов

ВНИИ МВД.- М., 1987. С.62. 22.Мачковский Г.И. О некоторых теоретических вопросах в советском

уголовном процессе // Советское государство и право. 1989.№11. С.69. 23.Мельников С, Захожий Л., Вопросы, возникающие при применении

протокольной формы досудебной подготовки материалов // Советская

юстиция. 1987. № 1.С.26.

212

24.Михайлов В.А. Научные основы организации дознания // Материалы Всероссийского совещания-семинара руководителей аппарата дознания МВД, ГУВД, УВД, УВДТ РФ. - М., 1993 .С.78.

25.Осипов Д.В. Понятие дознания в науке уголовного процесса и законодательстве // Проблемы предварительного следствия и дознания: Сборник научных трудов ВНИИ МВД. - М., 1998.С.7.

26.Пономарева И.В. Ведомственный контроль за деятельностью органов дознания в милиции // Российский юридический журнал. 1995г.№ 3(7). С. 116.

27.Петрухин Г.Д. Право на защиту и проблема упрощения судопроизводства // Адвокатура и современность. 1987. С.50.

28.Строгович М.С. О дознании и предварительном следствии и о «едином следственном аппарате» //Социалистическая законность. 1957. №5.С19.

29.Чувилев А.А. Соотношение оперативно-розыскного и уголовно- процессуального права // Право. 1997. № 1.С.26.

ЗО.Якубович Н.А. Дознание и его соотношение с оперативно- розыскной деятельностью // Проблемы уголовного судопроизводства: Сборник научных трудов М-Кемерово., 1998.